汉朝官制:确立了中央朝廷的三公九卿制和继续实行地方的郡国并行制

  汉朝是继秦朝以后历史上一个大一统的朝代,分为“西汉”(公元前202年—公元9年)与“东汉”(公元25年—公元220年)两个历史时期,后世史学家亦称两汉。汉朝官制内容丰富,包括西汉官制和东汉官制,有中央官制,也有地方官制。这时期,封建地主阶级为了加强中央集权和君主专制的统治,在职官制度上确立了中央朝廷的三公九卿制和继续实行地方的郡国并行制。三公九卿制在秦朝只是初具架构,这一制度到汉代时得到进一步的调整和完善。

  汉朝是中国历史上继短暂的秦朝之后出现的朝代,分为“西汉”(公元前202年—公元9年)与“东汉”(公元25年—公元220年)两个历史时期,后世史学家亦称两汉。西汉为汉高祖刘邦所建立,建都长安;东汉为汉光武帝刘秀所建立,建都洛阳。其间曾有王莽篡汉自立的短暂新朝(公元9年-公元23年)。另外,部分学者亦将蜀汉列入汉朝的延续而将其归入汉朝的一部分,如此汉朝灭亡则是在263年,但大部分说法均将由蜀汉昭烈帝刘备建立的蜀汉政权归入三国史中。汉朝官制内容丰富,包括西汉官制和东汉官制,有中央官制,也有地方官制,不一而足。这时期,封建地主阶级为了加强中央集权和君主专制的统治,在职官制度上确立了中央朝廷的三公九卿制和继续实行地方的郡国并行制。三公九卿制在秦朝只是初具规模,由于秦王朝的短命,这一制度在汉代时得到进一步的调整和完善

  三公九卿的中央官制为秦王嬴政接受李斯建议所制,以皇帝为尊,下有三公,分别为太尉,管理军事;丞相,协助皇帝处理全国政事;御史大夫作为副丞相,执掌群臣奏章,下达皇帝诏令,并理国家监察事务。

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  九卿对丞相负责,按其职能,行使权利。九卿其实并不止此数,但按韦昭所说的“汉正卿九”,用秦时的官名分别为:

  奉常,掌管宗庙祭祀,和国家之礼;

  郎中令,负责皇帝禁卫(沿用秦时官名);

  卫尉,负责皇宫守卫;

  太仆,负责皇帝车马(始置于春秋。秦、汉沿袭);

  少府,负责皇帝财政;

  廷尉,负责司法;

  典客,负责外交和内部少数民族事务;

  治粟内史,负责粮食和财政(沿用秦时官名);

  宗正,负责皇室事务。

  三公九卿制度的基本结构从秦朝一直沿用到两晋,直至隋文帝三省六部制。从三省六部制的结构上来看,也无处不有着三公九卿制结构的影子。此后,一直到明代明太祖皇帝朱元璋废掉中书省、尚书省及门下省,六部直接对皇帝负责,中国封建历史中的中央官制三级制度才算寿终正寝。三公九卿这一制度沿用约达800年,并从结构上影响三省六部制,并左右中国封建中央官制约达700年。可以说,三公九卿制,上承夏商周,下接隋唐宋元,在中国历史上留下了浓重的一笔。

  三公九卿制度虽在结构上沿用了近700年,但在其间,官职的名称及权利和三公九卿制的部分结构却一直在变动之中。并且,制度之外其他中央机构的出现也冲击了三公九卿制。

  汉景帝改了大量官名。把“奉常”改为“太常”;“卫尉”改为“中大夫令”;“廷尉”为“大理”;“典客”为“大行令”;“治粟内史”为“太农令”,武帝时改为大司农。武帝时改“大行令”为“大鸿胪”,“郎中令”改为“光禄勋”。

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  上述九卿更名大多没有影响到他们的职能,至于动机可能是语言变迁而寻求官名的准确。无独有偶,三公的名称也有比较大的变化。汉武帝更“太尉”为“大司马”,汉成帝绥和元年时更“御史大夫”为“大司空”,汉哀帝建平二年,又改为“御史大夫”,汉哀帝时“丞相”更为“大司徒”。

  以上更名在现在我们看来似乎是更名,其实在当时并非是更名,而是另有原因。

  比如,大司马一职,原是霍去病卫青讨伐匈奴,带去的马匹有十四万,但至班师入塞之时却不到三万匹,所以任两人同为大司马。而原来的太尉田蚡被太皇太后窦氏下令免官,太尉之职从此长期空缺。再加上,霍去病和卫青二人长期对匈奴作战,手下兵将极多,久而久之,太尉的职权就逐渐转移到大司马。另外,应当了解,太尉其实在汉初是不常设的。太尉一职的或置或废,大都与征伐或时局有关。如汉文帝三年,罢太尉官,归属丞相,这年五月就是由灌婴率军还击匈奴的入侵。景帝时,太尉职衔也只恢复了4年。以此为背景来看,大司马替代太尉相对来说是比较容易的。

  汉武帝时改革了中央官制,把中央官员分为分为外朝官、内朝官。外朝官有丞相及丞相之下的各六百石官。而内朝官,或称中朝官,包括大司马和左、右、前、后将军,尚书,以及侍中、散骑、诸吏、诸郎、博士等。所谓内朝官或中朝官就是由皇帝直接差遣,而不专任行政职务的,与行政性质的正规官称的外朝官相对而言的。

  三公之中以御史大夫等级最低,职能也比较模糊,一方面为丞相之副,一方面供内廷的差遣。

  在汉武帝之前,三公九卿制实际已有近代君主立宪的影子。丞相为主要的治国大臣,丞相府中有个百官朝会殿,皇帝有时也亲临朝会殿与丞相商议国事,或由丞相主持廷议,然后领衔上奏。而日本由首相对天皇负责,天皇听政则在一千多年后的“明治维新”时期才有此景象。但与此君主立宪制中不同的是,西汉的大司马依然对皇帝负责,军队依然为皇帝私人所有,而非国家。

  孝武皇帝之前,丞相的位高权重,连皇帝也不能不敬三分。凡丞相进见,皇帝得离坐;丞相病重,皇帝得亲临问疾,并遣使送药;丞相死后,移归私第,皇帝车驾往吊,并赐棺,赐葬地,赐冥器等。西汉,皇帝与丞相的冲突在武帝时达到高峰,本来汉武帝对田蚡言听计从,但田蚡得寸进尺。《资治通鉴》记载:田蚡每次上朝奏事,奏着谈上大半天,他推荐人作官,有的位居二千石,把皇上的权利都夺了去(任命官吏是皇帝的权利),皇帝就对他说:“你任命完了没有?我也打算任命官吏。” 田蚡曾请求把考工官署的土地拨给他以扩建私宅,武帝发怒:“你为什么不干脆要武库”从此之后田蚡才稍稍收敛。

  由于丞相权位太重,威协了皇权,皇帝很不放心,所以自武帝以后,章奏的拆读与审议,转归尚书台(令),从此之后,丞相、太尉、御史大夫虽然都是政权的负责人,但实际权利已向尚书台。丞相有过失,由尚书问状弹劾。

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  相对于秦朝,三公之中职能变化最大的当属御史大夫了,汉文帝时下诏:“制诏御史,其除肉刑。”从此,御史大夫成为全国最高的法官和监察官。哀帝时又把御史大夫改叫大司空,再也不当法官了。

  西汉时的中央官制改革集中在汉武帝时期。这次改革始于与太皇太后对抗时期,是以政治斗争为目的变革,是被称史家称为“大一统”一揽子改革的一部分。汉武帝的改革从根本上加强了中央集权,突出了皇权,削弱了(丞)相权,把中央官员分为内外朝更加强了中央机构的皇帝服务职能。至此之后,除前文所述哀帝,成帝对御史大夫和丞相的名称变更外,再无值得一谈之事。

  西汉末年,王莽相继为大司马,而后又任尚书令,逐渐掌握了实权,后自立为帝,国号新。王莽不以国号“新”为理念,九卿的名字全以《尚书》的文章为准。大司农改为为羲和,后更为纳言;大理改为作士;太常改为秩宗;大鸿胪改为典乐;少府改为共工;还有,“光禄勋”等改为六监。就连百官、宫室、郡县都换了名称。但这些仅仅都是 “托古改字”而已,同“托古改制”是不一样的,换汤不换药。

  东汉从刘秀称帝起到曹丕废掉献帝共197年,其中以光武、明、章三帝时期为短暂兴盛,而后东汉历经外戚、宦官之祸,少数民族叛乱到黄巾起义,到最后所谓三国诸侯割据时代,一直是内乱不已。所以东汉在前期基本继承西汉官制略有改革,而在中后期则因内乱的局面而逐步抬升了军事官职的地位,也有几人以文官而称雄于世。

  光武帝即位时以大司马、大司徒、大司空为三公,27年后才改大司马为太尉,并把大司徒,大司空的“大”字去掉,称司徒,司空。司空的职能已经从往日的监察“改行”去管“营城起邑,浚沟洫、修坟防之事”。

  东汉光武帝在对皇权的加强上,比起西汉更有过之尔不及。光武帝亲政时,扩大尚书台的权利,职无不统。《通考·职官考》云:“至后汉,则(尚书)为优重,出纳王命,敷奏万机,盖政令之所由宣,选举之所由定,罪赏之所由正,斯乃文昌天府,众务渊薮,内外所折衷,远近所禀仰。”

  三公被架空,只有议事功能,没有实际权利,以后尚书台成为东汉时期的决策机构,国家中央权利全部集中在皇帝的宫廷办公厅内,且三公往往因小事而被辞退,三公地位逐步降低。最明显的就是(大)司徒,相当于西汉时期的丞相,再也没有西汉时期当皇帝上宾的好运气。如韩歆为司徒,因好直言,无所隐讳,光武帝不能容忍,把他免官,遣归乡里,并下诏责之。韩歆惶恐不安,与其子婴皆自杀。其后欧阳歙、戴涉为大司徒,皆以罪下狱死。

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  东汉时期增加了太傅、太保拜为上公。光武帝以卓茂为太傅,封褒德侯,食邑二千户,赐几杖车马。此后,每当新皇帝即位,辄置太傅录尚书事,总揽朝政。黄巾之乱后,董卓以太师自封,位在太傅、太保之上。这些官位均不常设,历任太傅,太保书事都在死后被除其官名。

  东汉沿西汉旧制,同置九卿。其所职掌,也与西汉略同,只是机构的裁并,属官的精简,有异于前。此外,东汉的九卿,分别隶属于三公。太常、光禄勋、卫尉三卿,为太尉所领;太仆、廷尉、大鸿胪三卿,为司徒所领;宗正、大司农、少府三卿,为司空所领。抛开现实意义不说,仅从官制的创新上来看,这是一项创新。它削弱了司徒的职权,三公各行使一部分国家权利,使官制更加合理。但从权利的角度上来看,司徒所领太仆,大鸿胪均是虚官。太仆服侍皇帝,没有参与国家政事的权利。大鸿胪执掌少数民族及外交事务,这对一个自称天朝的国家来说,除了在某些施威仪时可利用外,其他时候无足轻重。仅仅留下一个管人头的廷尉还有点文字上的地位。

  东汉自汉光武帝以来就战事频繁,所以除三公、九卿、尚书台以外,东汉又有各级将军,也是中央要员。有大将军,其次骠骑将军、车骑将军、次卫将军,又有前后左右将军。其中大将军位在三公之上,骠骑将军、车骑将军、卫将军在三公之下。前、后、左、右将军,位在上卿之下,不常置。东汉中期以后,太后临朝称制,外戚执政,常假借兵权以自重。于是,大将军便成为中央的主要官员了,并与太傅三公合称为五府。

  东汉末年,诸侯割据,董卓、曹操分别掌握过中央政权。董卓曾经以集太师、大将军、相国为一身。其中又以相国为尊,位居三公之上。曹操掌权时,罢去太尉、司徒、司空,又置丞相、御史大夫,曹操自为丞相,至其死。

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  曹操死后,其子曹丕继他的遗志,废了汉献帝刘协,自己当起了皇帝。自此以后,吴蜀陆续建国,三国争霸的局面形成,中国进入三国时期。

  三国之中,窃汉朝天下的魏国实力最强,同时也是和东汉一脉相承的势力,在官制上也延续于曹操“挟天子以令诸侯”的时期。蜀国以汉朝正统自居,所以同汉朝遗风比较重,但是在诸葛孔明治蜀时有无尚书台一说还有待考证。吴国统治者坚持从自己的实际情况出发,在个别官职上动了动小手脚,但并没有值得一提的改革。房玄龄评价到:“孙吴、刘蜀,多依汉制,虽复临时命氏,而无忝旧章。”②在三国时期官制上的真正创新,大多出于魏国,其中有以置中书省影响最大。

  曹操为魏王时,初置秘书令。曹丕称帝初,改秘书令为中书省,有监、令两臣,由通达文学的士人但任,当时的文学就是现在所说的学术。监、令之下有中书侍郎、通事舍人、著作郎等属官。中书省在名义上是皇帝的秘书班子,实际上有些机密命令的下达并不通过尚书省。从此尚书台的权利又渐渐转移到中书省,逐渐形成了书中“实握事要”,操纵政务的局面。曹魏加强中书权力和扩大官制组织不但是这一个国家的事情,而且是整个三国时代官制的一大变化,影响极为深远,也备受重规。历来被认为是中国官制史上中枢机要改变的一个标志。原来都认为秦汉机要之位,由丞相而归三公。东汉机要之位,由三公而归尚书。魏晋机要之位,由尚书而归中书。

  西晋虽承魏制,但相对于魏国改革汉代官制一样,西晋在中央官制的变动上迈的步子则更大了。虽然都还有三公,也有九卿,也还听得到太傅,太保之类的官名。但西晋已经逐渐继承并发展出了,尚书省、中书省及门下省。这就是隋文帝所制三省六部的雏形了。

  自秦以来皇权和相权就一直国家中央机构矛盾的焦点。在汉武帝时,置尚书台,宰相的权利向尚书台转移,东汉时这样的转移更甚,尚书台位至宰相之上。

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