继德川吉宗之后，明和4年至天明6年(公元1767年—公元1786年)，田沼意次(公元1719年—公元1788年)、意知(公元1749年—公元1784年)父子分任老中和若年寄，执掌幕政，推进吉宗改革后期的增产兴业政策。首先是继续开垦新田事业，安永六年(公元1777年)颁布新田开发令鼓励江户、大阪商人出资，排干下总(今干叶县北部)印檗、手贺等湖沼，进行造田，但因洪水而末成功。开发虾夷地(北海道)也是新田开发计划之一，当初曾订立过一个年产量600多万石的庞大开垦计划，但因当时技术水平的限制，计划没有实现。其次，发展经济作物，甚至贵重药材人参等的种植，经营专卖事业。奖励开发矿山，设立铜座、铁座、黄铜座、朱座、银座、石灰会所等专卖机构，指定御用商人对这些矿产实行专卖。此外，还准许工商业者成立各种“株仲间”(特权行会)，由幕府征收称为“运上金”或“其加金”的营业税。行会人数有限制，新参加的必须出重价购买特权，这种特权被称为“株”。因为行会间禁止竞争，更抑制行会外竞争者，所以它阻碍工商业的发展。在这种政策下，幕府勾结特权商人垄断了三都的生产事业，获取巨利。天明年间(公元1781年—公元1788年)仅大阪一地就发展了130多个行业的“株仲间”。

　　幕府的专卖事业和特权行会的政策，目的全在摄取商品货币经济利益。例如，关西产的油料作物一律须运交大阪行庄处理，禁止农村榨油买卖，甚军对农民的零星副业也要征税，所以农民及农村商人生活很苦。 在对外贸易方面，同过去限制输入品不同，奖励向中国输出铜和海产品——海参、干鲍、鱼翅及海带等，设法输入金银。还企图同出现在北海道周围的俄国人进行贸易;派人对虾夷地(今北海道)进行调查，准备开发，但这些都因田沼被免职而没有实现。

　　在物价政策方面，采取压制各种商品价格及米价保持回升的政策。宝历11年(公元1761年)禁止开空米票(指大名为需要现金而开出曲空头米票)它会使米价下降。与禁止空米票的同一天，开始实行御用金(摊派金)政策，计划向大扳富商征收170多万两御用金。幕府将这笔钱分摊借给大阪各城镇，后者将其中三分之二购进米，剩下的三分之一借给大名。这样可以防止米价下降，同时解决大名的财政团难，但实际上征得御用金不到70万两。天明5年(公元1785年)又向大阪商人征收御用金。次年更向全国居民征收御用金，从而引起了各界的不满，田沼政权终于倒台。

　　田沼政策的特质及其失败

　　田沼的政策是根据当时的现实情况制定的，因为商品经济已发展到单靠复古主义政策不能应付了，田沼认识到当时商业高利贷资本对幕藩财政的支配力量，采取了勾结、利用商业资本的方针。通过商业高利贷资本，捶取农民商品经济发展的新成果，以解救幕藩的财政危机。他企图在封建体制所允许的范围内，把幕藩制的社会基础向货币经济方面扩大。

　　田沼政策虽有适应现实的一些特点，但由于他是站在维护封建统治的立场上来发展生产的，结果必然导致商品经济与幕藩体制间的矛盾进一步扩大和加深。田沼一方面坚持向农民征收实物质租，一方面让特权商人支配商品流通机构，攫取农民商品经济的新成果。结果是特权商人势力增大，广大生产者除受封建剥削外，还受特权商人垄断经济作物，压价购买，更加贫困化。田沼意次一伙却卖官靡爵，过着奢侈颓废的生活。天明4年(公元1784年)意知受贿食言，被纳贿的武士杀死，意次地位也日趋动摇。

　　天明饥荒与农民暴动

　　田沼执政期间，连续发生严重的自然灾害。明和7至9年(公元1770年—公元1772年)，江户、大坂大火。与此同时，江户、东海道、九州、奥羽洪水，江户更受暴风袭击。安永2年(公元1773年)流行传染病。安永7年(公元1778年)，京都、日向洪水。安永7至8年(公元1778年—公元1779年)，伊豆大岛火山喷发。公元1779年鹿儿岛樱岛火山喷火。天明3年(公元1783年)浅间山火山爆发，熔岩飞溅十余国，死者达2万余人。同年起，从关东到东北、奥羽，连续发生大雨、大风、霜冻等，继续几年，受害严重，出现了“天明饥荒”。天明3至4年(公元1783年—公元1784年)津轻郡(青森县西北部)饿死者达12万人，据说全家死亡变成空室者3.5万余户。仙台藩饿死者14至15万人。天明4年春，因传染病死亡者也很多，饿死者则达30万人。

　　这时的农民，已不是芝麻似的散漫和被任意压榨的对象了。当他们再也无法忍受下去时，便团结一致，拿起竹枪、镰刀，举起席旗进行战斗。用幕府老中松平定信的话说：“出告示，民众也不听，反加诽谤，凡事下凌上。”当时的社会，正如米泽藩藩医所说：“稍有变故，人心即生动荡，向农民征税稍苛，便滋生事端。连年到处出现党徒，日光方平息，又出山县大贰。大阪有骚动，佐渡即不稳。伊势起纠葛，越后便喧器，天下渐呈动乱之兆。为国主者自警之日来临矣。”

　　农民起义风起云涌，宝历5至6年(公元1755年—公元1756年)，秋田等地因滥发纸币，物价高涨，爆发起义20次。明和1至2年(公元1764年—公元1765年)，关东幕府领地爆发了岛原起义以来最大的农民战争。它起因于幕府向农民征苛税，20万农民进江户，最后为幕军残酷镇压。80年代发生严重天灾，农民起义成为封建制度真正的威胁。天明3年(公元1783年)达39次，天明6至7年(公元1786年—公元1787年)2年，分别达20至30余次，是仅次于维新前夕起义的高峰时期。1786年备后福山藩二万农民起义，在秘密组织——太平组领导下，同领主军作战，农民没有一人牺牲而取得完全胜利。

　　城市贫民的暴动与田沼政治的没落

　　城镇的市民暴动，以明和5年(公元1768年)新泻的暴动最突出。新泻市民为反对米价高涨，领主苛税，赶走了四奉行(市、镇长)以下的幕吏，由新兴商人执掌市政达2月之久。建立自卫组织，廉价售米给贫苦市民，并降低典当利息，成为这一时期城镇市民暴动的典型。

　　天明6至7年(公元1786年—公元1787年)，由于商人乘天灾饥荒，抬高米价，城市贫民起义、暴动、几遍全日本，其中以江户市民暴动的规模最大。暴动从1787年5月18日开始，由5000多人组成的起义队伍分成24组，捣毁本所、深川两区附近的所有粮店、仓库和富人住宅。20日暴动扩大到赤坂、四谷、青山等区。21日更波及到芝、高轮、日本桥、浅草一带。22日遍及全市，捣毁粮店980家以上，酒店、典当业达8000家，整整4天，幕府统治完全瘫痪。当时人认为，这次暴动甚于享保18年百倍(《梦语》)，实“江户建城以来未曾有

　　之事变。

　　田沼政权在城乡起义暴动打击下，陷于四面楚歌，统治阶级群起攻击。天明6年(公元1786年)8月田沼被免职。10个月后，保守派代表人物奥州白河藩主松平定欣出任老中，1788年升为家齐的宰臣，担当幕政。

　　强化封建小农经济与压抑商品经济

　　松平定信出任老中时的情况是：农村阶级分化加剧，破产农民不断流入城市;特权高利贷商人财势日益增长，市民生活贫困;武士债台高筑，幕藩财政更加拮据。在城乡人民暴动压力下，幕府被迫拿出20万两，高价买米配售市民，但仍无济于事，连旗本俸米都不断拖欠。定信为解救危机，进行了一系列改革，史称“宽政改革”。

　　宽政改革的重点是稳定封建的小农经济。由于田沼时代农村阶级分化剧烈，农业人口减少，贡租收入难以保证，定信采取了如下的农村政策：1.强制外出农民还乡。1788年12月后陆续对农民外流较多的东北及关东地方发布禁止农民外出作工令。规定外出作工者，须经领主许可，期限一年，到期必须归农。对还乡者，发给旅费及农具资金。2.禁止堕胎、溺婴，发给抚育幼儿费(但宽政后，农村人口仍少增加，所以德川时代日本人口始终末超出2500万至43000万)3.设立“入足寄场”即劳动收容所于江户石川岛(公元1790年2月)。收容捕来的所谓“浮浪之徒”，包括流入城市的农民、城市贫民或刑满无家可归者，强制劳动，学习技艺3至6年后，使就业或归农。这一制度也具有维持社会治安的作用。4.设立义仓。在各地把军用米作为种子和调节米价用，贮入社仓，也用以备荒，称为“围米(常平仓)制”。5。限制种植经济作物。为保证领主贡租收入，除米、油菜籽及棉花外，一律禁种。

　　在稳定农村经济的基础上，公元1770年起，便加紧征收贡租。当时定信指示地方官吏：“税重不会给农民造成困难，宽延则使村纪松弛，实衰微之根源。”继而命令对已实施定免法(定租制)地方贡租较轻者，改为检见法(勘查制)。经勘查增租后，再按新增标准定租。这种横征暴敛，激起农民的激烈斗争。

　　对于城市经济，定信采取了与田沼扶植特权商人、发展并垄断工商业等方针完全相反的政策。他压抑商品经济，企图倒退到自然经济。首先撤销田沼时代为实行专卖制而设立的人参座、铁座、黄铜座及批发行对油菜籽、棉子油的垄断，撤销大坂原棉定期交易所(棉花投机机构)，排除商业尚利贷资本势力，由幕府直接统制商品流通。

　　为解决幕藩财政困难，定信采取了一系列措施：

　　1、厉行节约。1987年8月发布3年俭约。1789年3月又发布禁奢令，规定细则，严禁武士、人民服饰华美及制作买卖奢侈品。同年5月又发布5年俭约令，半减幕府支出，府内费用也削减三分之一。

　　2、废弃债务。为救济武士，公元1789年9月发布《弃捐令》，强迫“札差”商人高利贷放弃6年前的债权，减轻5年以内的债息，分期偿还。但这完全不能解决武士的根本问题。

　　3、物价、货币的调节。为制止涨价，公元1789年发布降价令，并加强10帮批发商公会。又为稳定货币行情，停止铸钱，收买铜钱，禁向江户运输钱币，但收效不大。为贯彻这些措施，布置密探，实行特务政治。

　　4、最后是肃正纲纪，要求官吏廉洁务实，反对贿赂和贪污挪用女款。

　　禁止异学与坚持锁国

　　在思想文化上，幕府任柴野粟山、冈田寒泉、古贺精里等史称“宽政三博士”及尾藤二洲为儒官，定朱子学为正学，贬其他学派为“异学”，禁止在幕府的昌平坂学问所讲授异学，言论出版受到严重限制。镇压反对朱子学及批判幕府者。天明8年(公元1788年)，朋诚堂喜三二，因写《文武两道万石筛》讽刺改革，受到“谨慎”处分。宽政元年(公元1789年)，恋川春町因绘图小说《鹦鹉学吞文武两道》受罚病死(一说自杀)。宽政2年(公元1790年)公布出版管理法，规定凡出版新书，必须由“奉行所”(市政府)批准。宽政3年(公元1791年)民间小说家山东京传被诬为违反“洒落本”(花柳文学)禁令预受处分。宽政4年(公元1792年)，洋学者林子平因著《三国通览图说》、《海国兵谈》，提出海防的紧要，却被指责为“谈论外夷无稽之谈，动摇人心”、以“处士横议”罪被处禁闭。这种封建专制的思想文化统制，就是江户史上所谓“宽政异学之禁”。

　　松平定信对外厉行锁国，就在林子平处刑后4个月，俄帝遣使腊克斯曼(Adam Laxman，公元1766年—公元1796年)，借送还日本漂流民大黑屋幸太夫(公元1751年—公元1828年)为名，到北海道根室要求通商，定信令他回国。次年即命诸侯加强沿海警备。定信断言：“国家长久之基，在无外船出入。”对长崎贸易，认为“运来无用之玩具，换走有用之铜，非成长远之计”，企图将贸易减半，并令外贸港口长崎的市民归农。

　　宽政改革的成果

　　宽政改革不是在风平浪静中进行的。以农民为主力的广大人民不断掀起反抗，统治阶级内部也出现了反对派。上层权贵们不满定信的节约禁奢政策，以将军家齐生父一桥治济为首的一派和定信发生对立。正在这时，西方资本主义侵略势力开始逼近日本，国内矛盾和外部侵略使统治阶级日感危机的来临;宽政5年(公元1793年)7月，松平定信被解除老中职，宽政改革前后7年告终。

　　宽政复古主义的各项改革政策没有解决幕藩体制的根本矛盾，只是凭借幕府专制权力作的表面修改。作为改革最重要的经济政策，完全无视现实，遭到各方面强烈抵抗，没有取得成效。无论是对物价的统制，改铸货币，对“札差”的“弃捐令”，都不是用一纸法令所能解决的。因为经过田沼时代成长起来的商业高利贷资本势力，已经不是强制所能处理的了。不过，宽政改革在整理财政上多少取得一些成就，暂时解决了幕府长期的财政赤字问题。因此，使幕府寿命又得以延长30年。

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