退功臣进文吏。光武帝死后，汉明帝追思前朝元勋，命人把邓禹、吴汉、贾复等追随光武帝刘秀南征北战、为东汉王朝的创建立下赫赫战功的二十八位将帅的肖像绘在南宫云台，随时瞻仰。这就是流传后世的“云台二十八将”，又称“中兴二十八将”。后人附会，说他们是天上的二十八宿下凡。

　　如何安置开国功臣，是每一个新兴王朝都必须面临的问题。

　　二百年前，汉高祖刘邦建立西汉之初，萧何、曹参、陈平等草莽元勋出将入相，布列朝堂，演绎了一段“布衣卿相”共掌天下的历史大戏，但同时也因诛除韩信、彭越、英布等有功将帅而留下了杀功臣的恶评。

　　光武帝采取了截然不同的做法。重量级的开国元勋，得到了高爵、厚赏，还有特进、朝请之类的荣誉性特权。但是除邓禹、李通、贾复三人可以参议国家大事之外，其他人基本上退出了国家权力中枢，不再参与国家管理。对于这样的处置，元勋们是否甘心，我们不得而知。史书上说，功臣“皆保其福禄，无诛谴者”。

　　在中国历史上，前有汉高祖刘邦，后有明太祖朱元璋，都因诛杀功臣而受到后世诟病。能够像光武帝这样优容功臣而君臣相安者，大概只有宋太祖赵匡胤了。故王夫之赞叹说，“三代以下，君臣交尽其美，唯东汉为盛”。

　　建武十五年(39年)冬，朔风凛冽，一派肃杀景象。洛阳南宫司马门外，上千名儒生跪伏在冰冷的地上，哀求朝廷对有罪在身的大司徒欧阳歙从轻发落。有人竟然剃掉了须发，愿意代为受过。

　　但是，一向对儒学之士优容有加的光武皇帝，这次却是冷若冰霜。他不顾众人的求情，拒绝赦免大司徒。不久，欧阳歙死在狱中。

　　欧阳歙，字正思，既是权势显赫的朝廷三公，又是世代传授《尚书》、弟子遍天下的著名学者。八世博士，学为儒宗，在当时称得上是“国宝级”的儒学大师。

　　他曾经担任汝南郡太守，没有很好地执行朝廷的“度田”政策，还暗中贪赃千余万。升为大司徒之后，东窗事发，被绳之以法，官位和舆论都没能挽救欧阳歙的性命。

　　“退功臣而进文吏”，是光武朝最核心的人事政策。

　　“退功臣”，可以保护功臣，更有助于杜绝权臣。“进文吏”，便于把优秀人才吸引到官僚队伍中，更便于皇帝总揽权纲，统御臣工。

　　扩大和维护专制皇权，才是这个政策的核心价值所在。

　　中国社会科学院历史研究所研究员邬文玲分析：“退功臣而进文吏”是光武皇帝为调整国家统治权力结构、强化皇权而采取的一项重要的措施。

　　所谓的“退功臣”就是解除功臣的权力，尤其是他们的兵权，降低他们的政治地位;所谓的“进文吏”就是指进用懂得治国安民之术和封建典章制度的一些文人儒士，作为官僚机构的中枢，任用他们担任要职治理国家。

　　光武帝通过这一项措施，最终实现了向文治的转变，确立了一整套以文官为中心的体制，这是光武帝给后世留下的宝贵财富。

　　光武帝以“柔道”治国，却以铁腕治吏。无论是掌权的尚书，还是虚位的三公，一旦有过错或者不合皇帝心意，往往会受到严惩。

　　尚书官员经常被拖到皇帝面前捶扑鞭打，毫无体面可言。朝廷选拔的临民之官，也多为行政风格苛严之人。史书上说，“光武承王莽之余，颇以严猛为政”。

　　春秋时期齐国的大政治家管仲曾说：“治官化民，其要在上。”意思是说，管理官吏，教化民众，关键在于君主。这是人治社会的铁律。

　　光武帝善于御下，也比较注意约束权贵，以身作则。

　　据《后汉书》记载，洛阳令董宣，号称“卧虎”，是有名的酷吏。他还有个绰号“强项令”，意即“硬脖子县令”。湖阳公主的奴仆在光天化日之下行凶杀人，躲藏在公主府中，执法官吏无法抓捕。

　　有一天，该奴仆为公主驾车外出，被董宣抓获，就地处死。湖阳公主恼羞成怒，向光武帝哭诉告状。光武帝准备用杖刑处死董宣，董宣不服，申辩一番后以头撞柱，头破血流。光武帝不忍心杀他，让他向公主叩头道歉，董宣不肯。两个侍从架着他，强摁他俯身，董宣两手撑地，就是不肯叩头。公主无可奈何。光武帝赐给董宣三十万钱，奖励他的刚直不阿行为。

　　《后汉书•酷吏传》中记载的董宣、樊晔、李章，都是光武帝时有名的酷吏。开国之初就任用酷吏，这样的现象历代少见。这些酷吏多数都能够善始善终，同样是罕见的事情。

　　光武帝刚猛治吏的政治风格，一直延续到后来的明帝、章帝时期，前后数十年，开创了东汉历史上最值得称道的吏治清明时代。

　　度田事件。“度田”，是东汉初期最重要的国策之一。

　　秦汉以来，地方政府每年都要向中央政府报告本地的田亩和人口数量，中央据此确定地方应当承担的赋税和劳役数量。中央政府要想维护专制皇权与正常的社会秩序，有效地控制广袤的国土，必须尽可能准确地掌握土地与人口方面的数字。

　　西汉中期以来，国家管理失序，土地兼并愈演愈烈，大量失去土地和财富的贫民卖身为奴，沦为地主豪强的附庸，或者成为流民，成为统治秩序的隐患。中央政府控制的赋税和劳役来源越来越少，对国家的控制力越来越弱。

　　西汉后期，有识之士已经注意到了土地—人口失控这个可怕的现象和危险的趋势，但遗憾的是，日薄西山的西汉政权没能够解决这个问题。继之而起的新莽王朝，由于没能找到对症之药，也迅速归于失败。对于新生的东汉政权来说，“度田”问题至关重要。如果不能解决“度田”不实的痼疾，就难免重蹈前朝的覆辙，更何谈长治久安!

　　1989年，在甘肃武威汉滩坡东汉墓中出土了两枚木简。木简注明时间为建武十九年(43年)，正是大司徒欧阳歙事发下狱之后的第四个年头。木简记录了度田制度，要求基层官吏在每年的五月核对土地数量，隐匿田地三亩以上，就要受到惩处。

　　大司徒欧阳歙是国家一等高官，又兼学界领袖，可谓学高望重。欧阳歙之死，是光武帝以铁腕解决度田不实问题的强烈信号。光武帝本人及其核心统治阶层多出自豪强之家，所以，东汉王朝在某种程度上可以说是一个“豪强政权”。当豪强势力威胁到专制皇权和国家利益的时候，光武帝体现出了壮士断腕的勇气，决不姑息。除了大司徒欧阳歙，还有河南尹张伋等十多名郡守都因度田不实而被处死，被处刑和免职的郡县级官员更是不计其数。

　　副研究员赵凯分析：度田是东汉前期最重要的基本国策之一，所谓度田就是丈量田地同时统计户口，中央政府据此分配地方应当承担的赋税和劳役，中央政府要想更加有效地维护专制皇权和统治秩序，要想更加有效地控制广袤的国土，就必须尽可能准确地掌握土地和户口方面的数字。

　　同西汉后期的“限田”和王莽时期的“井田”一样，东汉政府的“度田”举措，由于触动了豪强势力的利益，遭到强烈抵制。

　　所不同的是，前者选择了妥协或者放弃，光武帝选择了坚持。失去了保护伞的地方豪强不肯让渡既得利益，甚至发动叛乱，但最终都被平息。

　　西汉中期以来困扰执政者的土地兼并问题，至此终于得到了缓解。史书上说“度田”叛乱平定之后，“牛马放牧，邑门不闭”，社会一派安宁景象。

　　中国社会科学院历史研究所研究员邬文玲分析：光武帝刘秀本人出身于豪族，他的核心统治成员也同样出身于豪族，光武帝能够建立东汉政权也主要是得到了南阳豪族和河北豪族的大力支持。

　　那么东汉政权建立以后，不可避免地要满足这些豪族的利益，并且形成了一些新贵而产生了新的豪族。这些豪族的核心就是开国功臣集团，还有刘氏宗亲集团以及外戚集团。

　　他们逐渐把持朝政，掌握了大量的社会资源，对国家统治和皇权形成了威胁，虽然刘秀采取度田等措施，对这些豪族进行抑制，但是并没有收到预期的效果。到东汉末年的时候，这些豪族势力控制了地方的政治、经济和军事大权，最终形成割据势力，导致分裂局面的出现。

　　对于光武帝刘秀的中兴业绩，宋代政治家、史学家司马光有一段精准评价：“偃武修文，崇德报功，勤政治，养黎民，兴礼乐，宣教化，表行义，励风俗。继以明章，守而不失，于是东汉之风，忠信廉耻及于三代矣。”这是一个相当高的评价。

　　历代史家、政客对光武帝刘秀的个人才干也多有好评。三国时期的政治家诸葛亮说：“光武策虑深远，有杜渐曲突之明。”其中颇有惺惺相惜之意。晋人袁山松认为光武帝兼具汉高祖之气度、汉文帝之仁爱、汉宣帝之明察，因此才能立国称帝。

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