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南方民族地区施行的土司制度始于元朝,这种制度对南方民族地区的稳定与发展起过重要作用。
忽必烈攻灭大理国后,在云南及附近地区设置“五城”和19个万户府。《元史·世祖三》说:至元四年(1338),世祖遣云南王忽哥赤镇大理、鄯阐、茶罕章、赤秃哥儿、金齿等处,设19个万户府,分别在大理、威楚、善阐、阳城堡等处。“五城”和19个万户府由驻大理的云南王所统辖。至元八年(1271),元朝又分大理国三十七部旧地为南北中三路,设达鲁花赤总管。
至元五年(1268),元朝“敕给黎、雅、嘉定新附民田”.至元十九年(1282),元朝籍云南新附户,《元史》说自兀良合台出镇云南,
“凡八籍民户,四籍民田,民以为病。至是朝廷令已籍者勿动,新附者籍之”。
忽必烈在云南建立行省,把重任交给政治经验十分丰富的大臣赛典赤·赡思丁。赛典赤进入云南后,了解到云南政出多门,于是上奏忽必烈:“云南诸夷未附者尚多,今拟宣慰司兼行元帅府事,并听行省节制”。于是将宣慰司、元帅府置于行省的统领之下,又设置路府州县,废除以万户制度管理民政的做法。至元十三年,正式建立云南行省。
云南土官侬士贵率大小首领2000余人投降元朝,“降者八十余州,籍四十万户”,元朝 “不劳一矢而安定”。 赛典赤了解到宋朝在广西实行的羁縻府州制度,制定了土官制度,试行以后颇见在南方民族地区推行。
土官制度的基本内容,是朝廷任命土官为正式官吏,允许世袭。土官有正式品秩,在待遇、权利与义务方面均有规定。在边疆的行省下设军事机构性质的宣慰司,同时广泛任用土官为宣慰司各级官吏。组成由地方民族为成员的土军,平时由土官管辖,必要时朝廷可征调参战。土官及所管辖的土军,还在各地参加军民屯田。元朝广泛任用边疆民族首领为各级土官,对土官给予充分的信任。凡民族首领来降,朝廷根据势力大小授予以不同官职。以后若反叛,归降后仍可官复原职。
元朝建立后,将经营重点从北方逐渐转移到南方,为此积极经营云南、广西等南部边疆地区。蒙元统治者与南方少数民族同是汉人眼中的“蛮夷”,有明显的亲近感。蒙元在南方民族地区推行土官制度,授南方民族以协助统治的权力,同时给予较高的待遇和信任,缩小与南方少数民族的距离感,并增强改造和任用南方民族的信心,这些对后世都产生了极大的影响。
通过实行行省制度和土官制度,元朝对南部民族地区的统治明显深入,一方面使南部民族地区的农业、交通业、矿冶业、商业也有很大的发展,为明清两朝进一步经营这一地区,奠定了十分有利的基础。蒙元创造并广泛推行土官制度,还标志着中原王朝对边疆民族地区的统治,开始了因地制宜和具体化统治的时期。王朝统治者开始注意到接受统治的边疆民族,在历史发展传统、经济文化、习俗等方面的特点,重视分类施治,强调统治的有效性和持续性,对于蒙元有效统治南方少数民族地区具有重要意义。
蒙元对南方民族地区的统治也存在明显的不足与时代的局限:
首先,元朝统治中后期出现严重的腐败,直接影响到统治的持续有效性。这在西南民族地区造成的消极影响是显而易见的。通过统治从当地获取人力以补充军力,是蒙元统治者最关心的,至于全面进行统治并维持其稳定,则是较次要的问题。这些都反映出蒙元统治南部民族地区,在深度和可持续的程度方面,都存在较为明显的问题。
其次,蒙元在西南民族地区设立的机构不够稳定,经常变动。至元二十二年,元朝以荆湖行省所隶八番、罗甸隶西川行省。至元二十六年,以八番罗甸宣慰使司隶四川行省,以八番、罗甸隶湖广行省。以后又改思州安抚司为军民宣慰司,隶湖广行省。元贞元年又以亦奚不薜复隶云南行省。大德七年(1303),仍以顺元改隶湖广行省。
蒙元施行的土官制度在施行中的随意性也较明显。除任用当地民族首领外,还任用一些蒙古人、色目人担任地方官员,许可世袭。 “元立行省设官,蒙古、汉人、土人错杂。”同时,一些本地的土官则被调换任职,事实上已成为流官。一些土官坐大甚至割据一方,朝廷对此也束手无策。比如大理国王后裔段氏降元后,被授宣慰司元帅之职。从元代中期起,段氏与镇守云南的蒙古梁王相对抗,双方屡动刀兵。最后蒙元只得被迫任命段宝为云南行省右丞兼任大理总管之职,承认了段氏在云南西部地区的割据。
元朝灭亡后,明代沿其旧制而行之,于西南边疆设置卫所,在卫所驻扎地区之外的区域普遍推行土司制度,但实行土司制度的地区基本上是边疆和僻地。明朝的目的是维持西南边疆的稳定,并没有对西南地区系统经营与全面开发的打算。所以在西南边疆推行由前代土官制度发展而来的土司制度,将其作为羁縻和维系本地“蛮夷”的政策,便成为朝廷必然的选择。
与元朝不同的是,明朝的各项制度不仅缜密细致,还体现出相互制衡的特点,土司制度也是如此。明朝在南方少数民族地区立宣慰、宣抚、安抚、长官诸司,其府州县的土官,与府州县的流官职掌皆同,凡司府州的县土官,准予世袭,
“有长有属,自食其土,不给以禄,岁各量出差发银,多寡有额。”
明朝在西南边疆的卫所,主要安置在农业地区及形胜险要之处,卫所屯田自给。明代后期,西南边疆地区获得迅速发展,以卫所将士及其后裔形成的市民、士绅阶层,是西南边疆维持稳定的重要社会基础,汉族移民融合本地居民的卫所,形成新的群体,也有助于卫所地区的管理。
不管是元朝还是明朝,都没有很好的解决土司割据的问题。这与土司制度自身局限性有关。就连土司办理承袭手续,官府都经常拖沓推诿,使不少应该承袭的土司势力反叛。元代民谣唱道:
“官府只爱一张纸(指土司委任状),打失地方两千里。”
元、明两朝在西南边疆实行的土司统治,使得土司管理的地区长期滞留在封闭、落后的社会阶段,与其他地区差距不断扩大,直到雍正施行“改土归流”,才解决了这一长期存在的问题。
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