两千多年前,司马迁在《史记》中写道“县集而郡,郡集而天下,郡县治,天下无不治。”这句话概括起来就是“郡县治,天下安”。这其中,县作为基层的行政区划,存续时间已有两千多年,与普罗大众联系最为密切,历来受到人们的关注。当然,我们说到县,必然要提县制。县制如何,直接关系官治政策的施行和民治事宜的维护。
县制是古代最为稳定的行政区划之一。
对于县,很多人会想到秦始皇统一六国后,采用丞相李斯的建议,实行“郡县制”,从而认为“县”是李斯和秦始皇的首创。
其实,并不尽然。
县和县制在我国历史比较久远,一般认为县和县制分别可以追溯到西周时代和春秋时期。县者,“悬”也,有时又作“寰”,在西周时期特指“王畿以内国都以外的地区或城邑四周地区”。此时,县还是只是一个说法,并没有明确的治理指向。春秋时期,楚国有楚武王熊通夺嫡成功后,便吞并了周边的权国,改权国为权县,并设置县伊治理,这便是我国县制的开端。
在相当长的时间内,县比郡要大得多,毕竟“天下地方千里,分为百县而系于国。”而随着分封制的瓦解,到了秦汉时期,尤其是普遍实行郡县制后,县成了郡之下的行政区划。此后,无论朝代如何更迭,作为权力最底层的县制,几乎没怎么变过。总体来看,我国的县制是比较稳定的。
古代的县到底有多大呢?
秦初,朝廷“分天下以为三十六郡”,后来随着面积的扩大,又增至48郡,每郡大约管理20个县左右。秦朝的疆域大概只有现在的三分之一左右,而县划分又如此之多,可见秦之县较今天已然缩水不少。“汉承秦制”,但县的数量有增无减,到了东汉时期,已有千余个之多。隋朝时,隋炀帝改州为郡,实行郡县制,全国有190个郡,1255个县;唐后期及辽宋金时期,国家实行道(路)州(府)县制,县的数量大致在1500个左右。此后,县历经元明清,维持在千余个左右,一直到清末(1911年)的1381个,总体数量比今天略少,但都基本处于一个数量级。
朝代更迭,疆域变化,县制的范围总体来看是比较稳定的,而且治域(注意不是县城)应该和现在差不多。
古代的一个县有多少人口呢?我们概算一下,秦朝数初年,总人口徘徊在一千万左右(《帝王世纪》“然考苏张之说,计秦及山东六国戎卒,尚存五百余万。推民口数,尚当千余万。”),按照千余县算,每县人口只有万余人。汉代鼎盛时期有人口六千余万,平均到各县只有5-6万人。清代,人口峰值在4.3亿,辛亥革命时,人口大约3亿左右,每县的人口大致在20-30万人之间。
古代县制的官吏设置,国家正式人员少得可怜。
凡是县制必有一个或若干个衙门,有一套相应的班子。这个班子最高长官,就是县官,也就是大家熟知的县令、知县、县知事,等等。县令统筹全县之政务,拥有绝对的决策权、监督权及管理权。当然,一县事务众多,县令凡事未必就能亲历亲为,他也需要助手。县令之下,一般设县丞、县尉、主簿等辅佐官员。县丞负责典文书及仓狱,一般为1人;县尉掌治安捕盗之事,根据县大小,设1-2人;主簿在县一级简称为“簿”,在主簿廨办公,主要处理户籍、缉捕、文书办理事务。一般而言,县令、县丞、县尉、主薄为国家职官,有正式编制。
县政系统中还设置为数不少的掾吏、吏员,这些就是具体办事的人员。掾,就是副官佐或官署属员,唐之前有正式编制,之后则无;吏,指小公务员,一般没有编制。水浒传中,宋江的押司其实就是吏的一种。掾吏、吏员在不同朝代、大小县份,也有不同,一般有几十人之多。
除了县令、辅官、掾吏、吏员之外,一县还招募佐杂、三班六房和幕友、长随等人员。如果将这些人员算起来,一县的工作人员则在百余人左右。当然,有时候朝廷对这些吏役的人数也有限制,以免体制臃肿,增加财政负担。
古代的职官吏役那么少,是如何有效管理一县事务的?
古代人口少,地广人稀,社会生产力低下,事务相对简单,用这些人治理一个县是有余地的。最为关键的是,古代社会治理其实长期处在官治与民治的二元社会控制体系中。
一县县治更是如此。
所谓官治,就是由县级政府主导,进行维护治安、救荒赈济、组织税收和公共工程的建设。如清代咸丰朝之后,民生的救赈逐步转移到地方政府身上,知县(清代为知县)则不遗余力地对蠲赈评议,进行政府救助。
所谓民治,就是在宗法社会里,充分发挥宗族、士绅和富豪等“地方势力”的作用,着力进行思想教化,或处理民事纠纷。古代讲究,“民不举,官不究”,这也为“地方势力”发挥作用提供了空间。
官治与民治共同发力,能有效地保证一县事务有条不紊的运行。如此,也就给我们这样一种现象,一县衙门往往不足百人,却能有效管理一个县。
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