封建统治者深深地懂得,吏治的好坏,直接关系到政权的安危。因此,他们总是尽最大的可能来对全国官吏实行全面监控。除了建立单线垂直形的监察体系之外,还推行一套自上而下的严格的考课和奖惩制度。考课也称考绩、考核、考查,是对在职官吏的官箴政绩和功过的考核。战国以来,这种考课制度已经初具规模,秦汉魏晋南北朝时期则逐渐形成有定期、有内容、有奖惩、梯次分明、分工明确的较为完整的考课体系。下面趣历史小编就为大家带来详细的介绍,一起来看看吧!
1、考课期限
秦汉实行一年一考,三年课殿最一次。年考从秋天开始进行,至年底各级官府将考课簿册集中到中央,于次年的正月初一群臣朝会时举行考课大典,然后按分工分别进行考课。魏晋基本因循此制,但是由于战乱频繁,往往不能正常实行,于是改由皇帝不定期地下诏考课百司。东晋南朝,考课与任期相结合,以三年为小满,六年为秩满。北魏孝文帝改革后,实行三载考绩、三考黜陟的制度,并与官吏任用相结合。按年月久暂定任用先后,年资成为考课的重要依据之一。
2、考课内容和标准
考课的内容和标准是根据官吏不同的职务和不同的职事分别制定的。 县一级的主要考课内容是“户口垦田、钱谷出入、盗贼多少”,“严课农桑,罔令游堕,揆景肆力,必穷地利,固修堤防”,以此作为衡量县级官吏是否称职的主要标准。
郡一级的主要考课内容是查其是否有侵渔百姓、接受贿赂、杀赏聚敛无度等现象。郡国向中央上计,主要汇报辖内户口、垦田、赋税的数目,米价的高低,治安情况,监狱在押人犯和死刑数目等等。以此评定治绩,并参照德行作为衡量郡级官吏是否称职的标准。 州一级的主要考课内容是“班宣旧条,务尽敦课”,“督察奸枉,分别黑白”。以州所辖各郡的治绩作为衡量州级官吏是否称职的主要标准。
中央政府各部门的主要考课内容是依其所掌的事务而制定的,并且以品行和能力作为衡量官吏是否称职的主要标准。对于辅政官员的考课主要在于政绩的好坏,如果出现“阴阳不和,四时不节,星辰失度,灾变非常”,以及地震、河决、草木不生、君臣不正、民有怨声、兵乱流亡等天灾 和社会动乱,辅政官员要承担责任,这也是考课辅政官员的主要内容。 对于军官的考课,主要是在于武艺和统领指挥部队的能力。
“功令第卌五:士吏、候长、烽燧长以令秋试射以六,为程过六,赐劳矢十五日”。即一次发弯12支,中6射者为合格。对带兵的将领要考课其行营部伍、伤病逃亡和军功战绩。除按职务分工制定考课内容和标准以外,对所有的官吏还有统一的标准,就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等,这些被认为是对官员们的基本要求。
3、考课行政
两汉时期,由皇帝考核丞相、三公,如果皇帝不亲政事,考核由尚书负责,交皇帝核准。东汉光武帝和明帝“躬奸吏事,亦以课覆三公”。此外,尚书考核列卿,御史中丞考核刺史,丞相、三公、刺史考核郡国守相,郡国守相考核县令长、丞、尉,县令长考核乡三老、啬夫,实行层层考核。对于各级官府的官吏,由本部门的功曹负责考核。除此之外,中央政府部门还按职能向全国实行单项考核,诸如民事、军事、农事、工程漕运、司法断狱、学校礼仪等方面均另制定有考课制度。推行这种纵横有序、层层考核的制度,其统治意图是使“抱功修职之吏无蔽伤之忧,比周邪伪之徒不得即工,小人日销,俊艾日隆”,以期振颓起衰,发挥积极的作用的而,考核的权力分散,执行又多流于形式,使考课仅及长官而不及吏,于是“郡国择便巧史书,习于计簿,能欺上府者,以为右职”,郡国“上计簿具文而已,务为欺漫,以避其课”。
每个考课单位都是一个群体,分别对本长官负责,主持人多不愿秉公执法,破除情面,正如东汉王符在《潜夫论》里所说的那样:“尚书不以责三公,三公不以责州郡,州郡不以讨县邑,是以凶恶狡猾易相冤也”,考课制度的陋弊几乎是与该制度本身同步发展起来的。魏晋南北朝时期不断集中考课权,由尚书和侍中统一负责考课,五品以上官由皇帝和公卿评议。但对地方官的考课仍以上计和层层考核为主。由于战事频繁,士族们阀把持大权,考课之法时遭破坏,虽然帝王不断三令五申,并且增加考课课目,仅南朝梁的考课课目就有58种,然而“晋朝南渡,优借士族。故江南冠带,有才干者,摧为令仆以下,尚书郎、中书舍人以上,典掌机要。其余文义之士,多迂诞浮华,不涉世务,纤微细过,又惜行捶楚,所以处于清名,盖护其短也”。可见,当时的考课制度已经与其本意背道而驰了。
4、奖惩制度
在考课中,成绩特别优异的被称为“最”。对于那些被评定为“最”的,要给予重奖,其余再按优劣排列名次。对成绩优良者的奖励大体是按口头褒奖、行文褒奖、增加俸禄、赏赐黄金、提升职务、赐爵封侯的顺序由低到高进行的,有时也数奖并行。例如,西汉召信臣为南阳太守,“其化大行,郡中莫不耕稼力田,百姓归之,户口增倍,盗贼狱讼衰止”,被认为各项考课成绩皆优,因此赐黄金40斤,提升为河南太守,并诏行全国。
又如,赵广汉为阳翟令,以治行优异,越级提拔为京辅都尉。在南朝时,还“著令:小县有能,迁为大县,大县有能,迁为二千石”。对官吏的提升称为“迁”,一般积功久任的为“平迁”,有特殊功绩和蒙受恩宠的拔擢,称“超迁”或“擢”。考课为“最”者,一般都“超迁”一等,因无官缺不能升迁的则以增秩、赐金、封爵作为补充。对于治行特别突出的,在死后还要受到奉祀悼念。如西汉的召信臣和文翁,经皇帝批准,在家乡立祠,在原治郡,“岁时郡二千石率官属行礼”,在他们的遗冢前举行祭奠之礼。
这些措施无非是为提高官员工作的积极性,让他们尽忠职守。奖励是君主用来笼络官僚,平衡各种政治势力,巩固并加强君主专制的重要手段,当然也有很大的局限性。在考核中,成绩较差的被称为“殿”。对那些被评定为“殿”者要追究其责任,“吏有罪”为汉代“七科谪”之首处罚是相当严厉的。对不称职守或违反朝章法纪者,应视其情节轻重给予不同的处分。处分是按申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死、诛连家族等顺序由轻到重地进行,有时也数罚并行。
对考课不称职和被监察人员指控的二千石以上官吏,先要由三公或尚书派遣掾史或郎吏进行核实,情况属实者,奏请皇帝加以黜免或交廷尉问罪;如情况不实,指控者也要受到处分。如东汉光武帝时,大司空宋弘“坐考上党太守无所据,免归第”,明帝时,太尉赵熹“坐考中山相薛修不实免”。二千石以下官吏由专管考课的掾史进行了解和责问,并可以进行一些调查,如认为确有犯法嫌疑,经核实后,报主管长官来绳之以法。主管长官对辟用的吏属有直接处死权。如南宋时,历阳太守刘湛,对“奸吏犯脏百钱以上,皆杀之”。但对朝廷任命或经朝廷核准任职的官,主管长官则不能擅自施刑,要上奏朝廷获准后再行处置。对下属的惩处,往往在一年一度的课吏大会时与奖励同时进行。西汉东海太守尹翁归,“收取人必于秋冬课吏大会中”,“以一警百,吏民皆服,恐惧改行自新”。这样借课吏大会以行奖惩,是为了促进吏治。“赏罚所以劝善禁恶,政之本也”。
封建统治阶级深知,兼用刑罚旌赏手段是管理和约束官吏,强迫他们接受驱使和遵守朝章的有效办法。然而,在当时,任何制度都是围绕着君主专制而制定的,由于立法和执法中的偏差,以及君主和各级官吏的个人爱憎,奖惩往往又成为一些人谋取私利和陷害他人的手段。例如,汉代的霍光“赏赐前后黄金七千斤,钱六千万,东缯三万匹,奴婢百七十人,马二千匹,甲第一区”,这是由于霍氏已经执掌重权,皇帝对他又恨又惧,“内严惮之,若有芒刺在背”,所以给予逾格的重赏,一方面是为了安抚他,另一方面也是为了保存自己的帝位。这是一种不得已的权宜迁就,是对实际专权威胁无可奈何的妥协手段。一旦皇帝恢复自己的权位,曾蒙受重赏的霍光便“身死而宗族竟诛”。又如,韩延寿在郡多次被考课为最,因案校御史大夫萧望之散放官钱事,反被萧望之案具以前旧事而坐弃市,虽然“百姓莫不流涕”,但最终仍难免于死。类似这样的情况,在史册中屡见不鲜。“阿旨曲从,则光宠三族,直情忤意,则参夷五宗”的现象,是伴随着赏罚不明、奖惩无信而出现的。
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