康熙皇帝在创立官卷的过程中起到举足轻重的关键作用，他于康熙三十九年(1700年)会试后敏锐觉察到科场存在严重问题，接连发出两个质问，一言“今年会试所中，大臣子弟居多，孤寒士子，未能入彀，如此欲令人心服，得乎”?再问“考取举人进士，特为得人耳。若或行贿夤缘而得之，则出身之本源不清，而欲冀他日之为忠臣良吏，得乎”?他提出“凡系大臣子弟，另编字号，令其于此中较阅，自必选择其文之优劣。大臣子弟，既得选中，又不致妨孤寒之路。如此，则于考试一事大有禆益”。此处所谓“不致妨孤寒之路”颇关紧要，体现了康熙帝对科举考试社会作用的深刻认识，也是清代建立官员子弟科举体制的根本意义所在。
一些大臣起初对康熙帝的方案很消极，康熙又令他倚重的李光地、张鹏翮等四人详议具奏，意在寻求支持。至十一月才确立了官卷制度的基本框架，直隶各省乡试在京三品以上及大小京堂、翰詹科道、吏礼二部司官，在外督抚提镇及藩臬等官，“子弟俱编入官字号，另入号房考试”，“会试满合字号、南北字号亦编官字号，每二十卷取一卷。云南等四省中额仍照现例行，不另编官字号”。后经更动调整逐步形成定制，“在京满州汉员文官京堂以上及翰詹科道、武官副都统以上，在外文官藩臬以上、武官副都统总兵以上，其子孙曾孙、同胞兄弟、同胞兄弟之子，皆编为官卷，其祖父伯叔毋庸编入”。应编官员范围后来呈现缩小趋势，逐步向高级官员集中，比如，吏礼两部因掌官员考核与科场事宜，其司员子弟一度列为官生，后皆取消。
官卷本为防止和纠正官员子弟侵占民卷中额而设，如何设计其录取方式也就显得非常重要。康熙时按照官民卷大约同等比例方式确定官卷中额。后来在实际运作过程中出现官卷录取过多过优的现象，违背了限制官员子弟的初衷，遂有减少官卷中额、甚至废裁官卷的建议，乾隆皇帝意识到官民分卷“立法之始，本为防弊，而彼时诸臣奉行者，不无偏袒子姓亲族之见，含糊具奏，分定中额，未免过多，遂使以怜恤寒畯之意，转成优幸缙绅之路，揆之情理，实未允协”，提出“中额贵有限制，而立法务在均平”的录取原则。按照该原则，各省乡试官卷按大、中、小省确定中额。该取中原则将定额录取与按比例录取结合在一起，官卷中数以定额为限，不得逾额多取，如官卷不敷，缺额则以民卷补足，相沿成为定例，仅在具体定额及比例方面偶有细微调整。
设立缜密的回避制度，很多考生因父兄或其他亲族做考官而丧失入场考试的机会，后为此短暂开设过“回避卷”回避之法始于唐朝，至清已趋于缜密，有亲属回避、籍贯回避、命题回避、阅卷回避、磨勘官回避等规定，其中以亲族回避最为严苛周备，这里重点谈亲族回避。顺治十五年(1658年)题准，“凡乡会试考官、同考官、监临、知贡举、监试、提调之子及宗族应试者”，“照例回避”，其后规定渐多，考官及其亲属范围逐步扩大，到光绪朝时堪称严密繁复。从朝廷立法角度论，这是要求考官子弟亲族回避以免嫌疑，而从考生方面来说，则意味着因父兄或其他亲族做考官而丧失入场考试的资格与机会。
雍正皇帝即位后对回避之法进行了较大改动，乡试从雍正元年、会试从二年开始考试回避官员子弟，此亦即回避卷之制，他认为“入闱各官为国家宣力，伊子弟反不得应试，殊属可悯”。回避官员子弟考试主要有两种形式，一是“另行考校”，如元年在午门内试以四书文二题、经文一题、表策各一题，从中取四人为举人。二是“一体考试”，即回避官生与其他考生一道入场考试，但另编坐号与字号，酌量取中入榜。乾隆九年，乾隆帝再改回避之法，他以“各科回避官生多寡不一，若遇人少之年，则入彀甚易，于科场条例亦不画一”为由，决定“自以照旧回避为是，嗣后不必一体考试”。乾隆九年和十七年，顺天乡试和会试回避卷先后停止考试，该制自产生到废止为时甚短，不过二三十年时间，可视为清代回避制度的另类插曲，但其意义却不应完全忽视。
清代官员异地为官，子弟多有随其生活者，在为官之地参加科举考试具有一定的合理性，但清代对官员子弟在其任职之地参加科举考试始终没有放开，明确规定“官员在现任地方令子弟等冒籍者，本生斥革，该员革职”。《钦定科场条例》虽然是在《冒籍》卷规定官员子弟不得在现任地方考试，其实质则是另一种形式的回避，即地域回避，立法本意在防杜官员借机滋弊，这也就意味着官员子弟必须回原籍参加考试。
清代关于官员子弟科举的各项规定日趋繁复细琐，官员及其子弟如敢于违犯条例，就要承担巨大风险，其惩罚具有两个特点，一是处分极重，再是株连范围很大。官卷凡出现以不应编入之人编入、应编入之人而不编入的情况，均应“由部指参议处”，处理人员株连范围很大，八旗官卷若混入民卷取中，“查系本家漏报，将本官革职、本生黜革”，如系佐领漏报，则将其降二级调用，参领降一级调用，都统、副都统及总管内务府大臣皆以失于查察而罚俸一年。对于不应编入而假借冒充混入官卷者，或经查出与告发，照例治罪，本官革职、本生黜革，出结造送的教官州县均照循情例降二级调用，知府、直隶州、知州照蒙混造册例降一级调用，布政使降一级留任，巡抚与学政则罚俸一年。对应回避不回避而中式者的处罚是“本官革职、该生黜革”，江南与陕西乡试有关应回避的不入场官员，如匿报查出也是“本官革职”。对允许子弟在任官地参加考试的情况是零容忍，处分亦很严厉。
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