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封建帝王向来有“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的说法，也就是说皇帝富有四海，有花不完的钱。但实际情况并非如此，由于体制的限制，皇帝花钱也会受到种种制约，也不是随心所欲地，尤其是国库的银子。这一点清代的皇帝深有体会。
顺治元年(1644年)清帝入主中原后，战火绵延，军费浩繁，入不敷出，国库空虚，朝廷吃够了缺银少银难以应付的苦头，迫切需要聚敛钱财，充实国库，增加内帑。等到了康熙继位后，他又自诩宽厚仁爱，不贪钱财，还斥责明帝敕取户部银库收入内宫。
因此，康熙皇帝想出了一个好办法，即不担骂名又能让自己有足够的私房钱花。不过，既不能采取祖先屠民掠财的强盗行径，又不能像明朝昏君那样一纸便条拿走国库帑银，怎么办?怎样才能两全其美，既日进斗金，又不背负坏名，不玷污圣明天子光环?
这一看似无法解开的死结，可以困住千万臣民，却难不倒英武天纵的圣祖仁皇帝。这在处理铜铅召买问题时，康熙帝的一道圣谕，便显现的十分清楚。
康熙五十四年(1715年)，大学士，九卿，特别是户部的堂官满汉尚书，正对找谁采买铜铅发愁。原先，户部的宝泉局，工部的宝源局，每年铸钱几十万串所需的铜和铅，是令各税关采买的，价银由税银支付，向户部报销，每年大约要支出50万两白银。
康熙三十九年，内务府买卖人王纲明等奏准，承买铜铅，交纳节省银、盘缠银。五十四年，户部尚书赵申乔以王纲明等欠帑银200余万两，奏准取消商人买铜，恢复税关采办旧制。康熙批准，并令内库拿出200余万两，偿清欠户部的国帑，谕命内务府追讨王纲明等人的欠款。
可是，赵申乔又主张仍交商人买铜。五十四年七月初九日，大学士松柱等以折本请旨，覆请户部所题鼓铸铜斤仍交与商人王纲明等采买之疏。康熙谕称：
“这铜斤事情，系九卿议奏完结之事。商人等所欠银两偿完该部，至工部宝源局内所欠铜斤亦已偿完，并未丝毫亏缺之处，彰彰明矣……朕发内帑银还户部银库，特欲清理事务之意，非为商而难户部也。内库银系朕之帑金，户部库银亦系朕之帑金，总无分别之处。”
康熙帝说内库和户部都是他的帑金，这一点应该值得注意，这句话其实就是他聚敛内帑的基本方针。这在内外两库及其上级机关的权限和职责的区别上，可以找到了解此情的线索。
要想弄清楚这个问题，首先就要搞清楚什么是内库，什么是外库?内库指的就是内务府广储司的库，也就是皇帝的私人财产。广储司有六个库，主要是银库，“掌金钱、珠、玉、珊瑚、玛瑙及诸宝石”，其他五库是缎库、皮库、茶库、衣库和瓷库，其上级是内务府总管大臣。
外库，是户部的缎匹库、颜料库和银库三个库，主要是银库，其上级是户部。户部尚书的职掌是管理全国的疆土、田地、户口、赋税征收、俸饷发放、仓库出纳、水陆转运等。田赋、盐课、关税、杂税等的征收和支出，是户部的主要职责。而收来的银子，大部作为起运钱粮，解交京师户部的银库，存留的钱粮，分贮各省的藩库。
内库银因其财源有限，主要靠粮庄、银庄、瓜菜果园交纳的皇粮，一年不过几十万两银子，连皇宫的开支都不够，哪能从这里掏出几十万甚至上百万两银子。而户部经营的银钱收入和支出，每年都有几千万两，经营的项目又多，从这些项目的收支中，以及搭靠某些项目找个借口增收银米，弄个几十万两，那是轻而易举的。
所以，康熙帝既不像明朝昏君笨帝那样，只知索取国库存银，或直接榨取黎明，又主要从户部这里寻找聚宝盆。于是，在康熙帝的一手策划下，就出现了节省银、盈余银等等名目，他的小金库，很快就堆积如山了。
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