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众所周知,明朝官员俸禄低得可怜。清朝入关后,也仿效了这一制度。这就使得清朝官员的俸禄总体水平依然不高。
按照制度,清朝正七品的知县,每年只有45两年俸和45斛禄米。最高等级的正一品官员,每年也只有180两年俸和 180斛禄米。如果以当时的白银的购买力来看,这样的俸禄足够普通家庭过日子了。可官员要养活一大家子人,包括差役、幕僚、家丁、门房等随从人员,都得自己掏腰包,还要在官场上迎来送往,开销非常大。这点俸禄,根本是入不敷出。
为了生存,清朝的官员就像明朝官员那样,采取“火耗”“羡余”等方式,在正税之外征收附加税。这些附加税统统进入官员的口袋,形成一种“灰色收入”。对于这种情况,顺治皇帝、康熙皇帝都是知道的,但是没有处理,默认这种既成事实。
官员们有了“灰色收入”,却给老百姓造成了严重的经济负担,以至于怨声载道。到了雍正时期,有了将“火耗”归公的建议。
1723年,山西巡抚诺岷第一个向朝廷提出,实行“火耗”归公和养廉银制度,“将通省一岁所得耗银提存司库,以二十万两留补无著亏空,余分给各官养廉”。
雍正皇帝批准了这个建议,在山西试行养廉银制度。
1724年,山西布政使高成龄建议在全国进行推广,“臣请敕下各直省督抚,俱如诺岷所奏,将通省一岁所得耗银约计数目先行奏明,岁终将给发养廉、支应公费、留补亏空各若干一一陈奏,则不肖上司不得借名提解,自便其私”。由于此事牵涉很广,雍正皇帝命总理事务王大臣、九卿集体讨论。大家都觉得,实行“火耗”归公,不是长久之策,不妨暂时在山西试行。
不过,雍正皇帝很赞成这个制度,他力排众议,下了一道长篇谕旨,指出,官员私下征收“火耗”是非法的,弊端很多,采取“火耗”归公,再以养廉银的方式给官员增加收入,是“上不误公,下不累民,无偏多偏少之弊,无苛索横征之扰,实通权达变之善策”。
就这样,在雍正皇帝的全力推动下,养廉银制度在全国范围得以施行。
养廉银的多少,根据官员级别的高低、所在地域经济条件的好坏等情况来综合决定。总督的养廉银最高,每年有2万两银子上下。巡抚的养廉银其次,每年有15000两银子上下。比如,雍正皇帝夸奖不已的“模范督抚”、河南巡抚田文镜每年的养廉银额达28900余两。在总督、巡抚以下,布政使、按察使、道员、知府、知县等地方官员,都能够获得一笔不菲的养廉银,数额是俸禄的数倍乃至于十倍。
那么,养廉银有没有让清朝的官员变得更为廉洁呢?
应该承认,在养廉银实施之初,的确起到了一定的澄清吏治的作用。官员们有了养廉银,不再巧立名目地向老百姓伸手。同时,在“火耗”归公的过程里,“火耗”数额普遍降低,因此老百姓的负担有了一定程度的减轻。
不过,随着时间的推移,养廉银制度依然出现了问题。
养廉银制度实施后,受益最多的是总督、巡抚等级别的封疆大吏,下级地方官员养廉银并不高。九品一下未入流的吏胥差役,除了俸禄外,没有一分养廉银收入,这使得他们有了寻找“灰色收入”的冲动。
此外,一般的京官也没有什么养廉银。他们只能利用手里的权力,与地方官员进行“交易”。地方官员通过“炭敬”“冰敬”“别敬”等名目繁多的陈规,向京官缴纳银两。于是,滋生了新的问题。
综合而论,雍正皇帝推行的养廉银,除了让一部分官员赚得盆满钵满外,并没有起到养廉的作用。
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