崇祯十七年(1644年)，李自成率领的大顺军攻陷北京，崇祯皇帝在煤山自缢。崇祯死明朝灭，又由于与李自成的矛盾，驻守山海关的明将吴三桂降清。多尔衮指挥八旗兵入关，在山海关之战中击败大顺军，十月迁都北京。清朝正式入关后，一面继续南下剿灭农民军与南明，一面划定各种制度开始了国家的运转。
大部分制度自然是延续明朝的制度，比如说文官的俸禄，标准便是按万历《大明全典》制定的低薪制。可事实上它这低薪制又与明朝实际情况并不一样，《大明会典》记载的明朝正七品一年大约领的是大米1,105公斤、27两五钱白银及宝钞360贯。这完全够一家十二口的开销，除此之外，明朝的外命妇、诰命夫人都有自己的俸禄。
她们的俸禄是不算在官员支俸中的，地方官府的各项开销也不需要官员负责。再加上七品以上可优免田赋80亩、免丁徭8人，再加上稍大一点的官多半有兼俸。比如说海瑞担任吏部右侍郎的同时还是南京右都御史，那么他便领二俸，王守仁领兵部尚书、左都御史、新建伯三俸。
镇守边疆的官员还可以领1~20顷的养廉田，这些都不需要孝敬京官也不需要被内务府或皇帝找机会讹诈。但清朝说是按《大明全典》来，实际上还是按关外那套分赃制的封建制度，很多官员在雍正之前根本没薪水可领。简单来说就是，清初官员的俸禄非常少，一品官每年才一百八十两。越往下越低，到七品官知县类，每年就只有四五十两了。
朝廷不给钱，白银购买力又越来越低，这怎么能养得起一大家子人呢?更何况，官员们大多人口众多，生活总要比一般人家奢侈些。没有办法，只好从百姓身上剥削，康熙末年几乎是无官不贪。州县官主要靠征收钱粮时盘剥，无论征收实物还是银子，都会有“耗羡”。所谓耗羡。也就是于正规税粮或税金之外的一种附加税，说白了，就是现代所说的灰色收入。
征一石粮的耗羡二升到一斗几升，征收银两也要加四至五钱，看起来似乎都不多。可整个州县加起来，那是一笔很客观的数字，不过由于耗羡是公开的所以并不完全进入州县的私囊。小小衙门朝南开，有理无钱莫进来，这一句话便可见当时司法腐败的严重。州县官如果不太黑心的，每年可以弄个一万两银子，善于搜刮那就远远不止这个数了。
雍正算是比较好的皇帝，为了革除这个弊病，将耗羡归入国库。并设置了“养廉银”，养廉也就是希望由高薪来培养鼓励官员廉洁习性，避免以上所说情况的发生。养廉银的来源是地方火耗或税赋，因此看各地富庶与否，给的数额都不一样。一般来说，通常是薪水的十倍到一百倍，这还考虑到了官员以往收受陋规的情况、是否该有其他经费来源、其地区的贫富。
雍正年间由于初行，差别很大且多有变更，乾隆十二年(1747年)在全国范围内调整后才成为定制。(如图所示)有数据统计总督高出正俸83.87—129.03倍，巡抚高出64.52—96.77倍，其他不等。不难看出，有了养廉银制度，官员得到的待遇还是很优厚的。养廉银的好处在于官员们的贪腐有所减少，火耗方面的征收降低了，百姓的负担也就减轻了。
其三是耗羡归公，每年可以省下大量盈余，既可以上交国库也可以弥补地方亏空。可雍正的心是好的并不代表官员们会按他的想法来，养廉银并没有完全解决官员的生计问题，京官没有足够收入依赖地方官的冰敬与炭敬(冰敬与炭敬指夏冬两季的孝敬)。地方官呢并不因为有了养廉银便廉了，依然在钱粮上打主意，借口说银子成色不好、粮食质量不好讹诈。
如果有水旱灾，明明收入是八成，却报五成，农民实际田赋却一点也没少。多收的全到州县官员的腰包里了，此外人们打官司也是州县官敲诈勒索的好机会，也就是说养廉银的出现不光没令官员们停止灰色收入反而助长了他们的豪奢。说到底，养廉银也不过是将朝廷本该担负官员们工资的压力转嫁到了老百姓身上，苦的还是百姓。
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