1921年11月12日，有美、英、法、意、日等九国代表参加的华盛顿会议在华盛顿的革命女儿大厦举行。美国代表团团长、国务卿休斯当选为主席。在全体会议下设有两个专门委员会，其中之一就是由英、美、法、意、日五个海军大国代表组成的限制海军军备问题委员会。斗争在英、美、日三国间显得尤为突出。

　　限制海军军备的问题虽然只是到华盛顿会议上才被提上了议事日程，斗争却早已开始。第一次世界大战使德国退出了角逐，俄国发生了革命，法国削弱并专心于欧洲事务。日本通过早先的日俄战争和后来的第一次世界大战，在远东和太平洋地区得到了不小的实际利益和较大的控制权。战后日本的目的是，在维护既得权利的前提下力争扩大。英国这一闻名遐迩的海上皇后，虽深感身价难保却又不愿放弃昔日的体面。而美国这一徘徊于“世界门坎”前的世界第一富豪，却非常清楚海权对它的重要性。美国的目标是建立一支能控制两大洋的海上力量，夺取海上霸主的桂冠。

　　1890年美国海权论的鼓吹者马汉就在他的《海上力量对历史的影响》一文中写道：强大的海军是不可缺少的“商业助产士”。1915年威尔逊政府就制订了建造156艘军舰的计划，要使美国在五年内拥有一支世界上无敌的海军。1916年又进一步将计划缩短为三年。巴黎和会后不久，美国国会批准了战后扩充海军的计划。据该计划，美国要建成两支拥有16艘4万吨级的新式主力舰的舰队，这将是一支全新武装的舰队。美国的造舰计划使英、日感到非常惊慌。

　　英国自19世纪90年代德国向它提出海上挑战至今，还没有遇到这样的威胁。所以劳合·乔治便宣称“英国将花掉最后一个金币以便使其海军优于美国或任何其它国家。”1921年3月英国政府透露，它除已造的10艘战列舰外再造4艘，还要增加10艘巡洋舰和30艘潜水艇。但被称为“滑头政客”的劳合·乔治是非常清楚自己的家底的。他曾在一次帝国国防委员会会议上告诫将军们说：“我们要对付的可能是世界上最强大的力量，因此，除非绝对必要并有最令人信服的力量，否则不会有哪个英国政治家会把祖国投入一场可能是灾难性的竞争。”当时英国拥有总吨位230.9万吨的舰只，而且大部分已经老化。由于战争造成的财力消耗和外债负担，英国事实上已无力同美国展开竞争。

　　日本在1920年也提出了建造“八八舰队”的计划。打算到1928年建造8艘主力舰和8艘巡洋舰。但日本毕竟是国小民穷，无法与英、美相比。当时美国拥有总吨位146.8万吨的船只，日本只有82万吨。尤其使日本人感到不安的是，1919年美国驻太平洋的舰队就几乎与日本整个舰队一样强大。此外，美国海军部还在夏威夷、菲律宾拥有海军基地和在关岛设防。所以，日本的目的不过是尽量避免英、美势力更多地涉足远东太平洋地区。

　　在这场竞争中美国虽然是主要的、也是最有实力的挑战者，但也受到了来自国内的和平压力。1920—1921年冬天，国内曾出现了声势浩大的要求裁减海军军备的集会。于是参议院在1921年5月15日，众议院在6月29日以压倒多数通过了参议员威廉·E·博拉提出的要求政府与英、日进行裁军谈判的决议案。英国深知自己无法同美国进行竞争，所以乘此机会于1921年7月8日，以外交部出面通知美国国务院说：如果华盛顿政府不对裁军首先采取行动，英国外交部将带头。得此通知后，哈定总统和休斯国务卿都认为美国应该采取行动。于是，休斯于8月11日对英、日、法、意等在远东有利害关系的九个国家发出邀请，准备1921年11月在华盛顿举行会议。

　　会议的主要工作是在五国限制海军军备委员会和九国太平洋及远东问题委员会秘密进行的。全体会议只是听取报告、批准委员会决议，不作公开辩论。会议主要由美国国务卿休斯、英国外交大臣贝尔福和日本海相加腾友三郎操纵。

　　11月12日会议一开始，休斯就在全体会议上提出了限制海军军备的方案。这就是暂停建造新战舰，通过销毁旧战舰的办法达到裁军目的。照休斯的建议，美、英、日三国应当拥有的主力舰吨位该是：美英各50万吨，日本30万吨，但为了照顾英国的面子，休斯表示在主力舰的数量上让英国领先，即英国可拥有22艘，美国保留18艘。对此建议，尽管英国海军将领提出反对，但英国政府还是接受了此建议。这样，在裁减海军军备问题上美英两国几乎没发生什么争议。英国将“双强标准”降到了“一强标准”。

　　日本对休斯的建议表示强烈反对，加腾提出了10∶10∶7的要求。美国坚决予以拒绝，并说这对日本已是很客气的了。这时日本道出了真实意图，即作为接受上述比例的交换条件，要求承认日本原来在中国的权利;要求美国对其在太平洋诸岛的防卫维持现状。美国主张中国问题单独讨论。所以授意中国向会议提出废除“二十一条”的问题，同时加紧破译日代表与东京的往来密电。最后得知，日方政府已决定，如果日本代表提出的条件不被接受，则接受限额。所以，在这场斗争中美国占据了完全主动。后根据贝尔福的意见：即美英两国保证不在香港、关岛和马尼拉建立重要基地;日本在它所控制的岛屿不得布署军用飞机和军舰、日本再建一艘主力舰的条件，日本接受了限额。据《五国海军协定》，五国可拥有主力舰的总吨位，按标准排水量：美英两国分别不得超过52万5千吨;日本31万5千吨;法意两国分别为17万5千吨。

　　此外，《协定》在美、英、日三国关于要塞和海军基地的条款中，规定在下列领土和属地内维持本条约签字日所存在的状态：具体地(1)合众国现在或将来在太平洋中所拥有的岛屿属地。但不包括合众国附近海岸，阿拉斯加，巴拿马运河区各岛除阿留申群岛外，夏威夷群岛。(2)香港及英帝国现在或将来取得的东径110°以东的岛屿属地。但不包括邻近加拿大海岸的岛屿，澳大利亚联邦和其领地，新西兰。(3)日本在太平洋中的岛屿领土和属地：千岛群岛、小笠原群岛、奄美大岛、琉球群岛、台湾、澎湖列岛以及日本在太平洋中将来取得的一切岛屿领土或属地。应该说三国的利益都得到了保障，然而这似乎更令日本人满意。

　　华盛顿会议关于海军军备争论较大的问题是，英法间关于潜水艇和水面辅助舰只的斗争。据美国提出的方案：潜水艇，美英各9万吨，日本5.4万吨。英国因在一战中深受德国潜艇之危害，主张取消或限制潜艇的使用。法国则提出主力舰少的国家应拥有较多的潜水艇，要求法国拥有9万吨。意大利和日本支持法国的意见。贝尔福十分恼火。他说，法国拥有潜艇9万吨是对它的邻国英国的一个十分危险的因素。法国代表沙骆则反驳说，法国既然没有怀疑英国以其52.5万吨主力舰向法国施展阴谋，英国也不应当以法国为了国防而拥有9万吨潜水艇而对法国持以敌意了。由于两国互不相让，关于潜水艇和水面辅助舰只问题最终未达成一致。

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