汉高祖刘邦当上皇帝后,国家很穷,皇帝连四匹一样毛色的马都找不到,将相只能乘牛车,“民失作业而大饥馑,凡米石五千,人相食,死者过半”,到处是一片荒凉的景色。面对这种现实,汉初统治者只有废除秦朝苛法,与民休息,恢复社会经济,才能使统治长治久安。另外,刘邦本人亲自参加了秦末农民战争,亲眼目睹了秦亡的过程,他注意吸取秦亡的教训。他叫陆贾写些文章,分析秦朝为什么会失天下,他为什么能够得天下。于是陆贾写了几篇文章,呈送汉高祖,称为《新语》。每奏一篇,高帝“未尝不称善”。他在《无为第四》中写到:“秦始皇设为车裂之诛,以敛奸邪。筑长城于戎境,以备胡越,征大吞小,威震天下。……事愈烦,天下愈乱,法愈滋,而奸愈炽,兵马益设,而敌人愈多。秦非不欲为治,然失之者,乃举措暴众而用刑太极故也”。所似,他建议刘邦多给农民种地的时间,宽刑薄赋,与民休息。因此,刘邦采取了休养生息政策,立即对社会的各项制度进行了调整:在法律方面,汉初制定《汉律》,以适应新形势的要求。在军事方面,建立了新的军制。与汉初政治制度相适应,军队分为京师之兵和郡国之兵两种。京师的屯兵又分为南军和北军,分别由卫尉和中尉统领。在礼仪方面,叔孙通沿袭秦制,制定朝仪,以使人威慑于皇权之“神圣”。然而,与这些制度建制相比,西汉建国初期面对的经济压力更是急迫的问题。为此,刘邦颁布了一系列有利于恢复和发展社会经济的休养生息诏令,归纳起来有如下几种:
劳力归农。颁布军队复员令,凡复员的军吏卒,可按军功大小,分配田宅或免除赋徭。动员流亡之民回乡,“复故爵田宅”。在全国推行释免罪人和奴婢,增加农业劳动人口。
鼓励生育。高祖七年(前200),诏令“民产子”,可以免除徭役两年,以资鼓励。采用这一政策,使得大汉帝国人口渐盛,中国人口的数量第一次达到历史上的高峰。
减轻徭役。汉初施行慎重民力征发制度,缩短了服役时间,规定年满23岁开始服役,56岁免役,还允许以钱代役。
薄敛赋税。刘邦根据官吏俸禄和政府开支制定全国赋税总额。田租,或称田赋,即土地税,征收率为十五税一(1/15);口赋,也称算赋,即人口税,每人每年一算(120钱)。
节约财用。汉初,统治者极为节俭,这对恢复生产有积极作用。高祖七年(前200),刘邦见萧何负责修建的未央宫过于“壮丽”,竟责备萧何说:“天下匈匈,劳苦数岁,成败未可知,是何治宫室过度也?”
抑制商人。规定工商业者另立户籍,称作“市籍”,凡在市籍的人,都要从政治和经济上受到监督限制。商人不能穿丝绸,不能携带武器,不得乘车骑马,不可做官为吏,不仅地位卑微,还要加征一倍至数倍的算赋,目的是驱商务农,迅速恢复农业生产。
迁徙豪强。刘邦下诏,将齐、楚两国的昭氏、屈氏、景氏、怀氏、田氏五大姓氏及其他豪强共10万人口,强制移民到关中,由政府供给耕田和住宅。
安定环境。加强边境的防卫,并向边境移民,这更使汉朝政权稳定,为开发边疆,集中精力恢复经济生产,赢得了良好的外部环境。
刘邦颁布了恢复和发展社会经济的休养生息政策,对汉初社会经济的恢复和发展,起到了积极的作用。这些休养生息的政策意义深远,为“文景之治”奠定了一定的基础,从而使大汉皇朝逐步走向了“文景之治”
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