刘邦即帝位之初,除封了七个异姓的“诸侯王”外,又陆续封了一百三十多个功臣为“列侯”。汉朝的封君,主要的就是这诸侯王和列侯两级。在汉初,这两级的差异是很大的。第一,王国的境土“多者百余城,少者乃三四十县”;这七个王国合起来就占了“天下”的一大半。但侯国却很少有大过一县的。
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刘邦序次功臣,以萧何为首,而萧何初受封为酂侯时,只食邑八千户;后来刘邦想起从前徭役咸阳时,萧何多送了二百钱的赆,又加封给他二千户;后来萧何做到相国,又加封五千户;合共才一万五千户。终汉之世,也绝少有超过四万户的列侯。第二,诸侯王除享受本国的租税和徭役外,又握着本国政权的大部分。王国的官制是和中央一样的。汉代的官制大抵抄袭秦朝。中央有丞相,王国也有之;中央有御史大夫,王国也有之;中央有太尉,王国则有中尉。王国的官吏,除丞相外,皆由诸侯王任免。但列侯在本“国”,只享受额定若干户的租税和徭役譬如某列侯食五千户,而该国的民户超过此数,则余户的租税仍归中央,并没有统治权。他们有的住长安,有的在别处做官,多不在本国。侯国的“相”实际是中央所派地方官,和非封区里的县令或县长相等汉制万户以上的县置令,万户以下的县置长。他替列侯征收租税,却不臣属于列侯。在封君当中,朝廷所须防备的只有诸侯王,列侯在政治上是无足轻重的。
最初,诸侯王都是异姓的。异姓诸侯王的存在,并非刘邦所甘愿。不过他们在新朝成立之前都早已据地为王。假如刘邦灭项之后,不肯承认他们既得的地位,他们在自危之下,连合起来,和刘邦抵抗,刘邦能否做得成皇帝,还未可知。所以当刘邦向群君臣询问自己所以成功的原因,就有人答道:
陛下慢而侮人,项羽仁而爱人。然陛下使人攻城略地,所降下者,因以予之,与天下同利也。项羽妒贤嫉能,有功者害之,贤者疑之,战胜而不予人功,得地而不予人利,此所以失天下也。
不过刘邦在未做皇帝之前,固能“与天下同利”;做了皇帝之后,就不然了。他在帝位未坐稳之前,不能把残余的割据势力一网打尽;在帝位既坐稳之后,却可以把他们各个击破。他最初所封诸王,除了仅有众二万五千户的长沙王外,后来都被他解决了。假如刘邦有意重振前朝的纯郡县制度,他完全可以把异姓诸侯王的国土陆续收归中央。此时纯郡县制度恢复的主要障碍似乎只是心理的。
秦行纯郡县制十五年而亡,周行“封建”享祀八百,这个当头的历史教训,使得刘邦和他的谋臣认“封建”制为天经地义。异姓的“诸侯王”逐渐为刘邦的兄弟子侄所替代,到后来,他立誓:“非刘氏而王者天下共击之。”不过汉初的“封建”制和周代的“封建”制,名目虽同,实则大异。在周代,邦畿和藩国都包涵着无数掌权而兼地主的小封君;但在汉初,邦畿和藩国已郡县化了。而且后来朝廷对藩国的控制也严得多:藩国的兵符掌在朝廷所派的丞相手,诸王侯非得他的同意不能发兵。
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在高帝看来,清一色的刘家天下比之宗室的异姓杂封的周朝,应当稳固得多了。但事实却不然。他死后不到二十年,中央对诸侯王国的驾驭,已成为问题。文帝初即位的六年间,济北王和淮南王先后叛变,虽然他们旋即被灭,但拥有五十余城的吴王濞又露出不臣的形迹。他收容中央和别国的逃犯,用为爪牙;又倚恃自己熔山为钱、煮海为盐的富力,把国内的赋税免掉,以收买人心。适值吴太子入朝,和皇太子即后日的景帝赌博,争吵起来,给皇太子当场用博局格杀了,从此吴王濞称病不朝,一面加紧地“积金钱,修兵革,聚谷食”。文帝六年,聪明盖世的洛阳少年贾谊时为梁王太傅上了有名的《治安策》,认为时事有“可为痛哭者一,可为流涕者一今本作可为流涕者二,据夏炘《贾谊政事疏考补》改,可为长太息者六”。其“可为痛哭者一”便是诸侯王的强大难制。他比喻道:“天下之势,方病大,一胫之大几如腰,一指之大几如股。”他开的医方是“众建诸侯而少其力”,那就是说,分诸侯王的土地,以封他们的兄弟或子孙,这一来诸侯王的数目增多,势力却减少。后来文帝分齐国为六,淮南国为三,就是这政策一部分的实现。齐和淮南被分之前,颍川人晁错提出了一个更强硬的办法,就是把诸侯王土地的大部分削归中央。这个提议,宽仁的文帝没有理会,但他的儿子景帝继位后,便立即采用了。临到削及吴国,吴王濞便勾结胶东、胶西、济南、菑川四国皆从齐分出、楚、赵等和吴共七国,举兵作反。这一反却是汉朝政制的大转机。中央军在三个月内把乱事平定。景帝乘着战胜的余威,把藩国一切官吏的任免权收归朝廷,同时把藩国的官吏大加裁减,把它的丞相改名为相。经过这次的改革后,诸侯王名虽封君,实则食禄的闲员;藩国虽名封区,实则中央直辖的郡县了。往后二千余年中,所行的“封建制”多是如此。
景帝死,武帝继位,更双管齐下地去强干弱枝。他把贾谊的分化政策,极力推行。从此诸侯王剩余的经济特权也大大减缩,他们的食邑最多不过十余城,下至蕞尔的侯国,武帝也不肯放过,每借微罪把它们废掉。汉制,皇帝以八月在宗庙举行大祭,叫做“饮酎”,届时王侯要献金助祭,叫做“酎金”。武帝一朝,列侯因为酎金成色恶劣或斤两不够而失去爵位的,就有一百多人。
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景武之际是汉代统治权集中到极的时期,也是国家的富力发展到极的时期。
秦代十五年间空前的工役和远征已弄到民穷财尽。接着八年的苦战光算楚汉之争,就有“大战七十,小战四十”,好比在羸瘵的身上更加剜戕。这还不够。高帝还定三秦的次年,关中闹了一场大饥荒,人民相食,死去大半。及至天下平定,回顾从前的名都大邑,多已半付蒿莱。它们的户口往往什去八九,高帝即位后二年,行过曲逆,登城眺望,极赞这县的壮伟,以为在所历的都邑中,只有洛阳可与相比,但一问户数,则秦时本有三万,乱后只余五千。这时不独一般人民无蓄积可言,连将相有的也只乘牛车,皇帝也无力置备纯一色的驷马。
好在此后六七十年间,国家大部分享着不断的和平,而当权的又大都是“黄老”的信徒,守着省事息民的政策。经这长期的培养,社会又从苏复而趋于繁荣。当武帝即位的初年,据同时史家司马迁的观察,“非遇水旱之灾,民则人给家足。都鄙廪庾皆满,而府库余货财。京师之钱累巨万,贯朽而不可校计算。太仓之粟,陈陈相因,充溢露积于外,至腐败而不可食。众庶街巷有马,阡陌之间,马聚成群”。
政权集中,内患完全消灭;民力绰裕,财政又不成问题;这正是大有为之时。恰好武帝是个大有为之主。
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