本着用人不疑，疑问不用的精神，建文帝在军国大事上完全放权黄子澄、齐泰，削藩虽然符合其想法，但对建文帝而言却不是最要紧的事务。建文朝的大部分时间，建文帝的精力放在改制以实现自己和父亲的政治理想上，对朱棣不够重视，所以在战场上屡战屡败，但建文改制则得到了天下人的支持和期待。
建文帝即位初年，主要精力放在改制而非与朱棣的战争上，这是他自幼以来的政治理想，也是他父亲朱标的遗愿。
官制改革为建文改制最主要内容，自不待言;由于建文史料《皇明典礼》的发现，使建文礼制竟而获得了最原始材料，因而也有了予以特别关注的必要;改变洪武肃杀的政治气氛，使治国之道由猛趋宽，本属建文改制的宗旨，因而法律之改，理所当然位列其中;经济、社会政策，作为“制度史本位”的“外缘”，将在最后讨论。
建文官制改革是有计划、分步骤进行的，显系一套对政治制度的通盘设计，是一个有机的整体。它带有浓重的方孝孺个人政治学说的痕迹，也饱含了朱允炆本人对治国之道的考量。无论从纵向，还是横向上看，建文官制都如“常山之蛇”，击首则尾应，击尾则首应，是一系列有系统的措施。
前文提到，军国大事全在黄子澄、齐泰掌握之中，他们二人在建文初年以柄国大臣的面目出现。方孝孺既不得跻身宰辅执政之职，那么把精力集中于官制的设计、改革，可算得其所哉。
方孝孺军国干略胜于齐黄，可惜未能发挥
方孝孺与齐黄固有权力之争，但未能胜过齐黄而执掌大权，恰巧给了他们以不同的分工，可谓是：外事问齐黄，内事问正学。同时，朱允炆对削藩讨燕实际也并不甚热心，建文初年他的主要精力实则是与方孝孺讨论周官法度，倾心于治国经邦之道。
如此，齐黄得掌军国大政，方孝孺、张紞、陈迪与朱允炆本人主抓内政，构成了建文前两年的主要政治格局。方孝孺、朱允炆不知兵事，恰能得其所长于内政;朱允炆放权齐黄，齐黄却目不知兵，却误国丧师。
洪武三十一年，朱允炆即位之年，便已对制度予以更定。裁五军都督府断事官、大理寺复设均在本年九月完成：
九月二十日，革五军都督府断事官。是日复设大理寺。
不过，这两项改革，并不是建文改制的主要内容。建文元年二月，寿州训导刘亨上书，拉开了建文改制的序幕：
更定官制。先是，寿州训导刘亨应求直言。上言：文武并用，久长之术。六卿秩卑于五府，非所以示均隆，……已，与孝孺等议，乃大加更定。
案刘亨本一级别甚低之地方教官，他突然应诏进言，朱允炆也迅速接受，所言又颇合朱允炆心意，后又多照此施行。可知刘亨之上言，决不同于一般的应诏言事。高层政治行动，端赖低级官员襄赞，此为中国政治传统之一。即在明代，张璁桂萼之议礼，邹应龙之劾严嵩，均为显例。
笔者推测，朱允炆、方孝孺暗中指使刘亨上言，藉以坐收顺水推舟推进改制。刘亨所言注重文武之别，并不言及制度合理化之要求，以及改制背后之政治理想。这表明：朱允炆、方孝孺一开始便意欲得到士大夫集团的支持以推进这场改革。不过，上书中流露的右文贬武倾向，足令武臣寒心，不啻减弱了统治的拥戴力量，给建文政局埋下隐忧。
刘亨二月上书，建文改制即已正式登场。建文元年的二、三、四月，可谓是朝廷改制的第一个高潮：改户部、刑部为四司;六部品秩升至正一品;布政使升至正二品;堂上官进秩一级;调整都察院、大理寺、太常寺、鸿胪寺、通政司等中央官。
建文元年的这些改制，几乎是与削藩同步进行的，齐、湘、岷三王便削于建文元年的上半年。七月朱棣起兵造反，朝廷改制便已成为他攻击的口实。
建文朝廷边打边改制，主要精力在改制
建文二年构成建文改制的又一个高潮。年初朝廷颁布《皇明典礼》，于皇室礼文详加勘定，东宫、王府官制均亦改定。无疑的，这是朝廷鉴于朱棣造反，而不得不于皇室家族之间的程式、规范重加参订，以适应新形势，并以此谋求皇室内部之敦睦。
《皇明典礼》自称宗法《皇明祖训》而来，礼文之中也确实并无与《皇明祖训》抵牾之处。《皇明典礼》在不抵牾《皇明祖训》之原则下，作出了官制、礼仪等之新规定。“皇太孙见诸王”等礼仪的制定，显然是因时而定。因了原始资料《皇明典礼》的颁布和幸而存世，我们可以窥知旧史于改制记载的时间、事实错误。
本年靖难战事，朝廷却屡战屡败。北平、白沟、沧州连败，直至年中济南得完，年底东昌大捷，方一解困局。
然而就是在这一年，朝廷从二月到八月，大刀阔斧地推进改革。都察院改御史府;国子监、行人司、大理寺、詹事府等中央官署均有更张;翰林院大动手术;苏松人仍官户部，宫门、殿门改易。这一连串改革堪称是元年改革的补充和继续。这两年的改革，已经穷尽了建文改制的绝大部分内容。
建文三年，朝廷于年初取得东昌大捷，旋又夹河败北，齐黄二人二度去位。这一年的军事形势时好时坏，但燕兵也旋得旋失，战事格局胶着。本年改制却大有停歇之势，铨选法的改定、僧道限田的新政策出炉，是最主要的改制行动。
建文四年，燕兵南下，军事形势渐坏。本年度朝廷对燕兵的南下左支右绌，但孤军深入的燕兵也屡遭重挫，看不到胜利的绝对把握。本年度，朝廷仍然完成了京卫武学的创制、散阶制度的改革。
综观建文改制的历程，细审改制的时间节点，可知：
一、建文改制之发端，本与靖难战事关系甚浅。
朱允炆甫即位，方孝孺未入京，时人即以君臣遇合目之，并期朱允炆为尧舜。方孝孺等人在建文初年的文章、议论，也绝少以削藩为言。
削藩是齐黄二人孜孜必为之事，于方孝孺等人甚至朱允炆本人而言，实属不急之务。朱允炆“闻耿炳文兵败，始有忧色”，便是极坚强的内证。细察方孝孺的文集，绝少有相关削藩之事。这固然由于后来刊刻时多有抽毁有关，不过方孝孺的主要关怀的确不是削藩。
同时期，解缙虽远在西陲，却仍以“厉长之变”为忧，方氏却甚少留意。他的第一念想绝不是削藩，而是改制，这是完全可以确定的历史事实。
建文元年、二年，齐黄权势熏天，却于改制不感兴趣、甚少留意，方孝孺遂得与朱允炆专注于改制，这两年也是建文改制的主要时期。
黄子澄、齐泰对削藩的兴趣高于建文帝
二、建文改制在建文后期逐渐沉寂，这与靖难战事已经密切相关。
靖难兵兴，朱棣的借口仍主要落在削藩，所谓“诸王实无罪”是也。以改制为言，只是他的第二借口。实际上朱棣切齿痛恨、杀之后快的始终只是齐黄二人(这从夺位成功后，朱棣还意图笼络方孝孺，中低级文臣更是留用颇多，可以印证)。
建文二年、三年，齐黄两度去位，方孝孺遂逐渐得与军政大事。建文中期后，改制步伐有所放缓，笔者推测这与方孝孺分心政事有关。献策离间燕王父子、割地、城守，齐黄去位募兵的建文后期，方孝孺实已取代了齐黄的位置。军政、内政“双肩挑”，原先全情投入的改制运动，自然有所放缓。
三、建文改制在逻辑和事实上，毕竟与靖难战事关联不大。即使有联系，也属间接联系。
朱棣猛烈攻击的两大借口：削藩、改制，只是一实一虚。削藩为实，改制为虚。不过，朱棣随着靖难战事逐渐推进，却使实者愈虚，虚者愈实。夺位成功后，朱棣便很少再提削藩，而集中讨伐“改制”和“变乱祖法”了。有关朱棣此番策略，后文还将详细论述。
朝廷方面，前文已述，改制运动实是朱允炆、方孝孺谋筹已久的，是对国家社会的一套通盘设计和整体规划，并以朱允炆君臣心中的强烈政治理想为动力。《周礼》等儒家经典浸润其中，构成朱允炆君臣一整套的思维结构和行动模式。
笔者推测，相较于朱允炆君臣宏大的政治理想，削藩甚至未必称得上是第二要务。建文元年方孝孺甚至还欲复井田，只是准备未周、形格势禁而止，这便根本不是削藩能够比拟的了。建文元年、二年，战事方殷，朝廷也未曾放缓改制的步伐。
靖难战事与建文改制的间接联系在于，因战事而引起的人事、政局变动，确对建文改制有所影响。不过，这仅仅是间接联系。建文朝亡于军事而非政治。可以确知的是，只要南京不失，建文朝廷继续存在下去，改制还会继续进行，而与削藩成败关系不大。
建文帝的政治热情全在改制
四、建文改制得到了朝野的支持，推行尚称平稳。
削藩为建文年间最重大之军国重事，朝野在这个问题上看法并不统一。削藩，乃齐黄二人力主推行，并不能得到一致支持。董伦、韩郁、尹昌隆均提出过异议。靖难战事进行中，亦不乏提请朝廷注重亲亲敦睦之人。朱棣夺位成功后，不止一次奖赏了当初进言者：
庚辰，以罗义为户科给事中。义本清远卫戍卒。建文中，诣阙上书，乞息兵讲和，忤旨下狱。
升前湖广布政司左参政杨砥为鸿胪寺卿，以其在建文中尝上书请敦亲，以罢兵息民也。
杨砥只是级别甚低之地方官，罗义甚至只是一个区区戍卒。低微如他们，却都敢于上书持异议。当然，他们之进言，不能排除受到朝中高官授意之可能，不过，这只会更有利于本文的论点：削藩在建文朝内部遭遇很大阻力。
与削藩相比，改制的推行获得了大部分人的支持，并未遭遇太大阻碍和反对。笔者遍检建文史籍，建文年间经常有上书反对削藩者，却绝无反对改制者。朱棣之外，则更无人提出以祖训反对改制者。
可以确知的是，建文改制赢得了文人士大夫的赞许和拥戴。提高
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