少涉学,永泰中,与韩会、卢东美、张正则为友,皆侨居上元,好谈经济之略,尝以王佐自许,时人号为“四夔”。浙西观察使李栖筠引为宾僚,累至左司员外郎。与刘晏善,及晏遭杨炎、庾准诬奏伏诛,造累贬信州长史。
朱泚之逆,造为建州刺史,闻难作,驰檄邻州,请齐举义兵,遂调发所部,得二千人,德宗闻而嘉之。及收京师,诏征造至蓝田,以舅源休明逆伏诛,上疏请罪,不敢即赴阙。上以为知礼,优诏慰勉,拜吏部郎中、给事中。贞元二年正月,与中书舍人齐映各守本官,同平章事。时京畿兵乱之后,仍岁蝗旱,府无储积。德宗以造敢言,为能立事,故不次登用。
造久从事江外,嫉钱谷诸使罔上之弊,乃奏天下两税钱物,委本道观察使、本州刺史选官典部送上都;诸道水陆运使及度支、巡院、江淮转运使等并停;其度支、盐铁,委尚书省本司判;其尚书省六职,令宰臣分判。乃以户部侍郎元琇判诸道盐铁、榷酒等事;户部侍郎吉中孚判度支及诸道两税事;宰臣齐映判兵部承旨及杂事;宰臣李勉判刑部;宰臣刘滋判吏部、礼部;造判户部、工部。又以岁饥,浙江东西道入运米每年七十五万石,今更令两税折纳米一百万石,委两浙节度使韩滉运送一百万石至东渭桥;其淮南濠寿旨米、洪潭屯米,委淮南节度使杜亚运送二十万石至东渭桥。
诸道有盐铁处,依旧置巡院勾当;河阴见在米及诸道先付度支、巡院般运在路钱物,委度支依前勾当,其未离本道者,分付观察使发遣,仍委中书门下年终类例诸道课最闻奏。造与元琇素厚,罢使之后,以盐铁之任委之。而韩滉方司转运,朝廷仰给其漕发。滉以司务久行,不可遽改。德宗复以滉为江淮转运使,余如造所条奏。元琇以滉性刚难制,乃复奏江淮转运,其江南米自江至扬子凡十八里,请滉主之;扬子已北,琇主之。滉闻之怒,掎摭琇盐铁司事论奏。德宗不获已,罢琇判使,转尚书右丞。
其年秋初,江淮漕米大至京师,德宗嘉其功,以滉专领度支、诸道盐铁转运等使,造所条奏皆改。物议亦以造所奏虽举旧典,然凶荒之岁,难为集事,乃罢造知政事,守太子右庶子,贬琇雷州司户。造初奏太锐,及琇改官,忧惧成疾,数月不能视事。明年九月卒,年五十一。
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