1927年4月，日本政友会总头目、陆军大将田中义一组成新内阁，这也是第一次世界大战后日本九届内阁中最富于侵华精神的一届内阁。田中上台后，在内外政策上特别是对华政策上都作了重大调整，确定了以武力吞并东北的方针，并加紧推行其所谓的“积极政策”。但随着美国在华势力的急剧增长，日本越来越感到美国对其独霸中国构成严重威协。在这种形势下，田中认为制定新的对华方针和“满蒙政策”已成为“刻不容缓的急务”，于是急召驻华公使芳泽谦吉和驻上海、天津、沈阳等地总领事等回国开会，研究解决“急务”的谋略。《田中奏折》就是在这样的历史背景下产生的。
1927年6月的一天，日本陆军参谋本部铃木贞一少佐接待了一位特殊的客人----日本外务省次官森恪。
“政界与军部素无往来，但您在电话里说一定要见我，到底是什么事情呢？”铃木首先开口说。
“政治家不同军部真正打成一片，要解决大陆问题是很困难的。铃木少佐是‘支那通’，所以无论如何，必须与您恳切会谈。”森恪答道。
听了森恪的话，铃木一下子来了精神，坐直了身子问：“是不是真的要干？”
森恪一边点头一边说：“我想满洲的治安由日本负担，以此为中心，把一切干起来，就是说，要解决满洲问题，举凡土地问题、商租权问题、各种纠纷问题，都要从头到尾，一切加以解决。”
铃木略加思索后说：“解决满洲问题这样就行，但从形势来看，我的想法是应该把满洲从中国本土分割出去，成为另一个地区，使日本的政治势力进入这块土地、这个地区，并使之成为东方和平的基础。这一点应当成为日本应该干的一切内治、外交、军备以及其它所有政务的政策中心。以上这些只是我个人的一点想法，还有很多具体的细节我还需听取河本大作和石原中佐他们的意见。”
森恪兴奋地一拍桌子说：“那就这么干吧！请务必把这些想法写成一个完整的方案。”
几天后，铃木把一份写好的方案交到森恪手中。随后他们又带着这份材料同日本驻奉天总领事吉田茂会晤，进行磋商。吉田认为这个方案过于赤裸裸了，想要使美国无可插嘴，就必须要用“糖衣”将其包裹起来。为此他们找到了日本驻纽约总领事斋藤博，最后由斋藤执笔将其修改成一份名为《满蒙之积极根本政策》的方案。此后，吉田对元老、重臣进行游说，森恪负责内阁和政界方面，斋藤对外务省和美国做因势利导的工作，成功地将这个方案包上了一层东方会议的“糖衣”。
东方会议后，田中根据《满蒙之积极根本政策》方案，拟就了《帝国对满蒙之积极根本政策》，并发表会议宣言，宣称：“中国内乱能波及满蒙，紊乱治安。帝国因有特殊地位与权益，不论乱自何方，帝国决予以适当之处理。”此宣言一出，立即在世界范围内引起极度震荡，各国纷纷派出情报人员到东京侦探东方会议的真实内容。一个名叫蔡智堪的日籍中国台湾人以皇室补册工人的身份进入日本皇室书库，秘密抄录了《满蒙之积极根本政策方案》，辗转交于张学良的外交秘书主任王家桢，作为东北当局了解日本政府侵华政策意图的参考。由于当时抄的非常潦草，错字也很多，所以王家桢在翻译的同时将意义不明了或脱字脱句的地方逐一研究，加以添补，整理成一个完整的文件，取名为《田中奏折》进行内部刊行。这份日本侵华的秘密方案终于被公之于众，也让世人彻底看清了日本侵略者的狼子野心
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