清朝康熙年间，外蒙古主动要求归附中国，成为中国的一部分。然而，由于中国在治理外蒙古政策上的一错再错，导致外蒙古疏离中国，转而投向俄国。在清朝土崩瓦解、民国军阀混战、日本侵略中国之际，沙俄以及后来的苏联趁火打劫，多次策动、扶植外蒙古独立，使中国最终失去这片156万平方公里的广袤领土。

　　世界上第二大内陆国蒙古，被誉为「骑在马背上的国家」，它北接俄罗斯，其余三面与中国为邻。这片156万平方公里的广袤地域，曾经是中国的一部分，称外蒙古，清朝时期纳入中原王朝的统治。外蒙古在20世纪初经历了近半个世纪的独立运动后从中国分离出去，成为苏联的卫星国。

　　在外蒙古脱离中国的过程中，沙俄以及后来的苏联固然扮演了趁火打劫、巧取豪夺的角色。然而，清朝与随后的北洋政府对外蒙古的政策一错再错，最终导致人心思变，苏联轻易将其网罗至羽翼之下。这段历史鲜为人知。

　　清廷封禁蒙古

　　清朝统治者满人与居住于中国和蒙古国之间、世界最北的戈壁沙漠以南的蒙古有着深刻渊源，满蒙互结姻亲，共同逐鹿中原。在满清建国后，这些蒙古人隶属于蒙古八旗之下，成为清朝统治者的一部分。随着对漠南蒙古的征服，清廷对反叛过的土默特部、察哈尔部直接统辖，称「内属蒙古」。其余各部为「外藩蒙古」，以盟旗制管理，设札萨克(执政官)，后演化为内蒙古。

　　在漠南并入清朝后，漠北蒙古喀尔喀部虽然面对俄罗斯与清朝的双线军事压力以及渗透，但他们依然游离清朝与俄罗斯之外，并没有简单依附某一方。究竟倾向哪一方，不仅取决蒙古诸王公自身利益的考量，也往往取决于中俄双方力量对比、取决于中蒙双方对蒙政策的具体情势。

　　这种局面在漠西蒙古准噶尔部兴起后发生改变。康熙二十七年(1688)，准噶尔噶尔丹博硕克图汗出兵占领喀尔喀，喀尔喀各部贵族开会讨论出路。他们请外蒙古藏传佛教最大活佛哲布尊丹巴呼图克图做决断。哲布尊丹巴说：「俄罗斯素不奉佛，俗尚不同我辈，异言异服，殊非久安之计，莫若全部内徙投诚大皇帝，可邀万年之福。」外蒙古从此归附中国。

　　清咸丰八年(1856)，清政府黑龙江将军奕山与俄国东西伯利亚总督穆拉维约夫在瑷瑷(今黑龙江省黑河市南)签订中俄《瑷珲签约》，俄国割去黑龙江以北，外兴安岭以南六十多万平方公里中国领土。

　　喀尔喀部非常看重自己的宗教信仰和风俗习惯，以此决定投向中俄哪方。清朝统治者亦明白「蒙古唯信喇嘛，一切不顾」，对历世哲布尊丹巴优礼有加，一切以藏传佛教格鲁派(黄教)领袖达赖喇嘛、班禅额尔德尼礼遇待之。乾隆帝曾说：「中外黄教总司以此二人，各部蒙古一心归之。兴黄教即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之。」清廷大力扶持黄教，在蒙古各地建立寺庙，免除僧众的赋税、徭役和兵役，对于地位较高的喇嘛还赐给牧地和赏赉。同时，清廷准许蒙人一切习俗保持不变，引发内地民愤的「剃发令」也不在蒙古推行。

　　为防止漠北诸部割据，清廷用爵位、联姻拉拢蒙古王公的同时，在库伦(今乌兰巴托)设置大臣定期举行军事演习。还将「众建诸侯而少其力」的盟旗制度扩展到新收服的各部，同样设置札萨克，后被称为外札萨克，演化为外蒙古。

　　鉴于蒙古强大的战斗力，有清一代，统治者对强悍的蒙古一直持防备心理。在清廷的精心设计下，蒙古王公虽被赋予地方管辖权及尊贵爵号，然而各旗牧地有严格限制，使其实际上难以扩展势力。

　　随着清朝统治的稳固，统治者开始封禁蒙古。学界一般认为，个中原因是清朝统治者害怕汉民到蒙地，与蒙人合流推翻其统治。

　　乾隆十四年(1749)，乾隆帝谕示蒙古王公：「蒙古旧俗，择水草地游牧，以孳牲畜，非若内地民人，依赖种地。」「特派大臣，将蒙古典民人地亩查明，分别年限赎回，徐令民人归赴原处，盖怜惜蒙古使复旧业。」后来进一步禁止内地民人进入蒙古地区，「不准多垦一亩，增居一户」。而对蒙古人，清廷不允许他们接触任何汉族文化。蒙古王公、台吉等，不准延请内地书吏学习汉文或充书吏，违者治罪。在处理蒙古事务准则《蒙古则例》中制定了隔离蒙汉民族接触的「边禁」政策。禁止汉人越过长城到蒙古地区，更禁止蒙古人到内地。对「有私行来内地者，查出即行发还;蒙古买内地民人出边者，永行禁止」。

　　由于蒙古地区历史上形成的游牧经济非常单一和脆弱，与内地经济有高度的互补性和依赖性，在满清长达两百多年的统治中无法割断蒙古与内地汉民的交流。汉人还是源源不断进入内蒙，最主要的统治思想儒学也不可避免地在内蒙传播，如清末时，土默特旗(今内蒙古自治区中部)的蒙民已经完全汉化。

　　在内蒙逐渐得到开发的同时，外蒙人仍被禁锢在各自盟旗中，失去了迁徙能力又无法得到人口补充，对天灾的抵抗力也降到历史最低点，经济处于停滞或倒退的境地。生活困苦的蒙古男性多选择投身喇嘛教以换取精神的慰藉与生存的空间。卢明辉《清代蒙古史》一书的资料显示，清代后期外蒙的喇嘛多达男性总数的44%，各地喇嘛人数最多时几乎占蒙古总人口的三分之一。

　　就在外蒙归附中国时，中国已经开始面临沙皇俄国这个北方强邻的入侵，中俄之间发生多次外交和军事上的冲突。清朝统治者只想要一个安稳的防护缓冲带，而非一个人民富足的蒙古。他们不在意外蒙在文化和经济上与内地没有紧密联系，也不关心外蒙缺乏对中华文化的认同感。在闭关锁国、国人未睁眼看世界时，这样并无大碍。然而，政治优于经济、稳定压倒一切，不仅造成蒙古积贫积弱，还无法形成蒙古对国家的向心力。清史学者赵阳在《清代蒙古封禁政策研究》一文批评，清廷封禁蒙古的政策是「利在当代，弊归千秋」。

　　蒙古人心向背

　　沙皇俄国对外蒙古的野心并非一朝一夕，自彼得一世(Peter I)以来以侵略主义闻名于世，对中国侵略尤为飢渴。就地理位置来看，外蒙地区亦具有极其重要的战略地位。由西伯利亚的地势看，沙俄已经得到开发的富庶之地、工商业中心都在靠近外蒙古的狭长地带，也是西伯利亚大铁路东西贯穿的地区。从库伦、恰克图到贝加尔湖，地形向北倾斜，外蒙古居高临下，虎视眈眈。这也是从沙俄到苏联，俄国人处心积虑要把外蒙古从中国领土分裂出去的重要原因。

　　自雍正朝起，俄国人不断试探清政府，至咸丰朝沙俄以中俄《天津条约》、《陆路通商章程》打开了侵略中国的大门;开始通过设立学校与经商中心不断渗透外蒙古，以赠送大量礼品笼络王公以及活佛，设立领事馆等培植亲俄势力。

　　光绪二十六年(1900)，沙俄企图趁义和团运动之乱将蒙古吞并。7月，沙皇政府以「库伦地方，续来之人甚生，情形可疑」为借口，派哥萨克兵进驻库伦。日俄战争后，沙俄为了取得对日失败的补偿，对蒙古的经营更为积极。但深恐侵吞蒙古会引起其他帝国的干预，沙俄在蒙古只有少量驻军，对于采取直接的军事侵占极为谨慎。

　　台湾著名蒙古近代史专家李毓澍认为，沙俄挑唆不是外蒙古独立的直接原因。事实上，清廷与蒙古的蜜月期走到尽头，恰恰是因清王朝的不当政策造成了离心离德。

　　库伦办事大臣三多。宣统三年(1911)外蒙古宣布独立，三多被哲布尊丹巴政权驱逐返京。

　　鸦片战争后，列强入侵中国，清朝内忧外患日甚一日，许多边远地区都成为列强的势力范围。蒙古地区的局势也愈加混乱、复杂，日、俄等国的势力逐渐深入其中。清廷已经认识到封禁蒙古带来边疆空虚、有边无防的尴尬局面，准备废除封禁制度，使蒙古与内地成为一体，以消除俄国侵略势力的威胁。

　　清廷在对抗俄国时并没有考虑藉助外蒙人的意愿。自外蒙归附之初，清朝统治者就将他们视为不稳定的因素。在长期统治中国的过程中，清朝统治者已完全接受明朝所遗留的「华夷之辨」，以正统自居，一直被封禁、不许汉化的外蒙被他们视为「夷」。清朝统治者非但不联合外蒙王公，反而渐收回从前赋予他们的特权，停止大多数王公、台吉的俸禄，也不提高他们的爵位。库伦办事大臣和乌里雅苏台将军最初由蒙古人担任，后来蒙满相间，最后专由满人或蒙古八旗(漠南蒙古)充任。他们由专办夷务、边卡、军事而变为监视蒙古，干预盟旗行政的官吏，其中尤以库伦办事大臣为最。

　　清廷不断缚紧管理蒙古的绳索，在蒙古人来看，「蒙人治蒙」渐渐变成「异族统治」。正如曾经担任国民政府蒙古族立法委员的蒙学专家札奇斯钦所言，清廷只是增加对外蒙的监视和怀疑，对俄人却处处让步，不能不有所痛心。

　　在王公等蒙古贵族心生不满之时，沙俄的态度让他们发生转变。俄国人一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，一方面尽量和外蒙官民公平交易，显示出保护的姿态。日本东亚史学家矢野仁一通过一个事件讲述了外蒙王公是如何转向的。

　　光绪二十三年(1897)，俄国商人柯乐德(Grot)在北京以个人契约的方式，取得蒙古金矿的开采权。光绪二十六年，柯乐德在离库伦三百华里之地开始采掘，却被喀尔喀四部之首的土谢图汗禁止。库伦办事大臣连顺既不能否认北京许可的契约，也无法迫使土谢图汗让步，结果竟让土谢图汗与沙俄驻库伦领事施什玛勒夫(Chichmarieff)自行商洽办理。施什玛勒夫为了调节蒙古王公的不满情绪，以「赔偿」为名，当场拿出10万卢布贿赂。随后，施什玛勒夫出席土谢图汗召开的王公贵族全体会议，声称满清要在经济上、政治上「灭亡蒙古」，俄国「希望把蒙古王公从这种难堪的状态中挽救出来」，只有「通过俄蒙贸易和金矿开采」，才能「增进蒙古的国王、人民和王公的繁荣」。宣称尊重蒙人的沙俄与无法保障蒙人利益的清廷形成鲜明对比，一场为反俄召开的会议变成亲俄的转折点。

　　清末新政之殇

　　清朝统治者对外蒙局势甚是关切却反应迟缓，直至光绪三十一年(1905)末才有所动作，特派肃亲王善耆巡视考察内蒙古东部地区，以推行新政。

　　善耆巡视三个月后，全盘分析了蒙古的优劣之势，提出开垦、采矿、专养马匹、开办牛羊毛革加工厂、修筑铁路、兴办教育以及治盗等八项措施，以带动蒙古社会、经济的发展，增加财政收入。不过善耆也意识到，举办新政处处皆需巨款，故「应一面集资，一面开办，俟一事赢余再谋二事，回环迭进，以必济为期。始事纵有诸艰，持久自能就绪，通力合作，务竟全功」。

　　光绪三十二年，清廷改理藩院为理藩部，对蒙古全面调研后，由清官员三多接任库伦办事大臣，于宣统二年(1910)开始新政。

　　宣统三年(1911)十月十日，湖北革命党人发动武昌起义。湖南、陜西、江西等省相继响应，形成全国规模的辛亥革命，逐步使清朝走向灭亡。

　　外蒙本对驻军、移民、设省改制之议心存疑虑，而三多对蒙人心态并不了解，且不顾善耆循序渐进之语，全力推行新政。陈祟祖《外蒙近世史》一书中称，「三多莅任未久，中央各机关，督促举办新政之文电，交驰于道，急如星火，而尤以内阁军咨府为最。于是设兵备处，设巡防营，设木捐总分局，设卫生总分局，设车驼捐局，设宪政筹备处，设交涉司，设垦务局，设商务调查局，设实业调查局，设男女小学堂……总计库伦一城新添机关二十余处。」

　　更加致命的是，这些新设机关的费用征收于外蒙民间，违反了中央政权不在外蒙征税的惯例，大大加重了本来就民穷财尽的外蒙财政负担。仅库伦一地，商民每年向清廷交纳的「包捐」银高达2.4万两。就连一向享受优待的王公，非但不能得到财政上的支持，还被强令购买清政府发行的「昭信股票」以「报效」，如土谢图汗、车臣汗两盟王公，第八世活佛哲布尊丹巴等上层喇嘛向清廷交纳报效银20万两，其中哲布尊丹巴一人报效银就达6万两。陈祟祖说，结果导致「蒙官取之蒙民，蒙民不堪其扰，相率逃避，近城各旗为之一空」。

　　新政实行后不但未能起到稳定边情的作用，反而因损害了哲布尊丹巴及外蒙王公原有的统治特权和经济利益，再经俄国人从中煽动，蒙人背华之心益决，亲俄之志益坚。

　　在蒙人离心之际，宣统二年，清廷革去黄教领袖第十三世达赖喇嘛尊号的消息传到库伦。自鸦片战争以来，清朝统治者一改前期拉拢黄教的政策，第八世哲布尊丹巴从未被清廷召见，也未被褒奖。自光绪四年(1878)起，库伦办事大臣已不再对哲布尊丹巴行叩拜之礼。这已经让外蒙人视为耻辱，此消息让蒙人更为惊恐。

　　关键时刻，三多不仅没有安抚蒙人，反而在喇嘛与汉商德义涌的冲突中，亲自闯入哲布尊丹巴的寺院逮捕人犯。在僧侣的抵制下，三多虽未能如愿，但他在事后革去活佛以下最高僧官商卓特巴、巴特玛多尔济的职务，以示对哲布尊丹巴的惩处。虔诚的蒙古人由此确信，清朝已不再尊重他们的信仰，当初归附清朝的理由也消失了，蒙古王公开始积极寻求另外的出路。

　　从独立到自治

　　蒙古王公的惊慌不安被俄国驻库伦代理领事拉弗多夫斯基(Lavdovsky)观察到了，并预见蒙古王公可能向俄国请求庇护，他在给俄国驻华公使廓索维慈(Korostovetz)的信中这样写道：「我国在蒙古发生极大影响的时刻可能即将到来。对蒙古事务之干预无疑将招致远东事态复杂化，倘不给予蒙古人庇护，则将会丧失我国目前在该地所享有之崇高地位与好感。」

　　果然如他所料，以哲布尊丹巴活佛为首的外蒙古王公以会盟为名，宣统二年(1910)7月在库伦召开秘密会议决定外蒙古独立，并派遣代表团密往俄国寻求支持。他们声称：「我们的确再不能忍受满清办事大臣和官员们的贪欲，以及他们对我国权利的掠夺了。虽然，努力争取独立和保护我们的黄教与国家是必要的，但是如果没有外国的援助，要独立将是困难的。因此，我们将派特使去我们的北方邻邦俄国，并以友好的方式阐述这些事实，请求它考虑给我们援助。」

　　沙俄虽然担心外蒙新政尤其是设省将直接危害其利益，对外蒙代表团求援时却态度暧昧。沙皇政府于8月17日举行的远东问题特别会议记录了这种心态，「我国将支持他们为捍卫喀尔喀之独特制度，同中国人进行斗争」，然而「最符合我国政治宗旨和当前政治局势的做法是：帝国政府在蒙古问题上不主动发表意见，不承担以武力支持喀尔喀蒙人脱离中国的义务，而是居间调停，并通过外交途径支持蒙人捍卫独立的愿望，不要与他们的宗主国君主清朝皇帝脱离关系」。这样既可以保全沙俄在蒙古的利益，也可以博得清廷的好感，在解决「我国在华的其他政治问题」时以此作为勒索的武器。

　　事情发展如沙俄所愿，清廷废止新政、缩减驻库伦军队。不过清廷令三多「体察实际情形」，「如实有碍杂之处，均可从缓办理」。三多一改之前的一意孤行，与哲布尊丹巴数度交涉后，形势略见和缓。

　　但清王朝的统治也走到了尽头。宣统三年(1911)十月十日，革命党以「驱除鞑虏、恢复中华」为口号掀起一场反对满清的革命，这个口号所表述的民族主义让蒙古王公心有余悸，他们认为辛亥革命胜利必将进一步剥夺王公贵族们的既有特权。同时，革命党破坏旧传统和佛教的谣传不胫而走，在得到沙俄的保证后，外蒙古王公决定奉哲布尊丹巴为可汗，正式独立。

　　11月30日，哲布尊丹巴正式发表声明，宣布12月1日独立，建立大蒙古国。并以正式文书通告库伦办事大臣三多，要求其限期离境。该文告的主旨，除说明独立的原委之外，还特别提到：「今内地各省，既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立。」12月28日，哲布尊丹巴正式登极，成为大蒙古国皇帝，年号共戴。至此，外蒙古地方上层将最初基于内心深处的政治疏离感演变为一种实际的「国家构建」行为。

　　为了换取特殊权利，俄国除了没有正式承认之外，对这个新政权给予一切必要的鼓励和援助，即财政与军事上的支持。俄国花费200万卢布帮助蒙人编练军队和购买军械，驻扎库伦的俄国军队还协助蒙古王公逼走三多。

　　中华民国建立后，为了保持国家的统一与完整，彻底放弃「驱除鞑虏」口号，代之以「五族共和」。袁世凯执政以后，为了进一步安抚蒙古王公、喇嘛，于1912年8月19日接连颁布三道法令，即《蒙古待遇条例》、《对于蒙古族王公贵族加爵之令》、《给予喇嘛教僧侣称号之令》。

　　尽管甫成立的民国政府身段柔软，但短时间内无法挽回库伦政府之心。自宣布独立以来，库伦政府与沙俄分别占领了科布多城与唐努乌梁海。

　　1915年，中、俄、蒙两国三方代表在俄国恰克图签订中俄蒙协约。这张照片是协约签订现场，坐在桌子中间左起分别是中国代表陈籙、毕桂芳、俄国代表密勒尔，外蒙古代表希尔宁达木定，察克都尔扎布。

　　然而外蒙的独立并没有持续很久。库伦寄予厚望的沙俄只想夺取最大的好处，俄国政府声称：「俄国既以好意出头代蒙说话，甚至于愿以武力为蒙后盾，则蒙古必须对俄提出若干权利，以报偿之。尤其是应当允许俄人得有在蒙殖民，在蒙购地之权利……亦需要自由营商、免纳关税之权。」在俄国「不是我们需用蒙人，乃是蒙人需用我们之时」的威胁下，俄蒙于1912年11月3日在库伦签订《俄蒙协约》。虽然外蒙在该条约里宣称是独立国家，但俄国政府否决了「蒙古为独立国」和「将内蒙古自治列入协约」的要求，仅承认外蒙的自治权。俄国一面以协助之名勒索蒙古，一面以调停为名勒索北京，以期获得更多利益。

　　民国政府不承认此条约，甚至考虑出兵入蒙，但最后中俄还是通过谈判解决争端。双方先是在1913年发表声明取消蒙古独立，后经几轮谈判，沙俄利用已签订的《俄蒙协约》，造成既定事实，强迫中国承认俄国在外蒙古之既得利益。中俄两国三方于1915年6月7日签订《中俄蒙协约》规定外蒙区域自治等问题。协约规定外蒙承认中国宗主权，中俄承认外蒙自治，为中国领土之一部分。通过该协约，中国获得宗主虚名，沙俄保留了策动外蒙独立时所获得的一切特权。

　　然而库伦政府对沙俄的背信弃义极度不满，亲俄的氛围逐渐消失。由于该条约准许中国政府向外蒙派驻官员，中国势力得以重新进入外蒙地区，为日后撤治预留了活动空间。

　　撤治得不偿失

　　1914年第一次世界大战爆发后，沙俄无力维持外蒙的商品与金融秩序，华商又已被驱逐出境，致使外蒙发生金融危机，一时人心惶惶，不少蒙人认为这一切均因贸然宣布独立引发。待华商重返蒙古后，蒙人之心渐变，再次进入外蒙的驻库伦大员也积极引进华资，使外蒙与中国内地的经济再次合为一体。

　　1917年11月7日，俄国布尔什维克党发动革命成功，远东局势遂发生剧烈变化。沙俄帝国已经倾覆，布尔什维克红色武装、支持沙皇的白卫军武装以及社会革命党和孟什维克的部队在远东以及西伯利亚地区混战，波及外蒙。而随着俄国势力的退出，日本卵翼下的白军领袖谢苗诺夫(Semyonov)开始觊觎外蒙。1919年3月，谢苗诺夫在赤塔召开大蒙古大会，宣称要建立一个统一外蒙古、内蒙古及呼伦贝尔等地的「大蒙古国」，尊第八世哲布尊丹巴为国家元首。

　　困顿的经济，对苏俄的恐惧，以及谢苗诺夫的军事威胁使库伦政府颇有前途艰难之忧。外蒙已无独立维持治安秩序的能力，中国驻库伦办事大员陈毅行事也无刺激蒙人情感的意思，一切但求亲和，以期达到汉蒙渐成一家的目的，外蒙仇中之心渐减，并对中国产生依存之感。1918年，中国驻军进入库伦。

　　在这之后，民国政府趁势要求陈毅更加主动地寻求解决问题，恰巧蒙古王公也有「取消自治官府，恢复前清旧制，完全统一中央」的要求。自归附清朝以来，蒙古一直实行二元体制，以活佛哲布尊丹巴为首的喇嘛教上层和各盟王公共同统治，按照传统，宗教势力不干涉政治。但自独立以后，库伦政府尊哲布尊丹巴为君王，带有神权性质，喇嘛教上层进入执政中枢，开始凌驾于王公之上。随着僧侣集团攫取财富增多，两派矛盾愈演愈烈。

　　陈毅抓住这个机会，与王公集团开始频繁磋商。陈毅许诺中央绝不会干涉外蒙古自治权力，只是明确各自的权限，「不令从前弊政复生」。王公欣然信从，按照陈毅要求，拟定了请求中央撤治即取消自治的请愿书，以表示并非遭受胁迫。

　　1920年1月1日，外蒙活佛册封专使徐树铮(前排中立臂带黑圈者)为哲布尊丹巴八世举行册封典礼。图为徐树铮与其随员以及外蒙上层人士在库伦大前合影。

　　北京虽然欣喜事态的发展，却又唯恐引发外交问题，提出需由「驻库大员面告车林(车林多尔济，库伦政府外交长)，先由蒙古王公全体名义呈请，或秘密电达政府，请求恢复原制。然后政府根据此项请求，再与妥商条件」。

　　一来一回之间，僧侣集团也插手此事。他们虽然也希望能和中央政府协力抵抗外敌，但担心一旦撤治会丧失对王公集团的优势，因而百般推诿。

　　在陈毅的周旋下，三方草拟了《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例》，不但保证中央政府在外蒙的主权，还保证了王公与黄教各自的权益。然而三方就细节争执不休，谁都不肯让步，导致事情一变再变。札奇斯钦不无遗憾地说，假如北京政府不斤斤计较一些小节，先同意撤治申请，然后再商定条件，恐怕撤治就会很容易完成。

　　就在争执不休、波澜再起之时，段祺瑞最为信任的心腹谋士徐树铮插手撤治问题，最终造成难以挽回的局面。

　　徐树铮的职权是负责驻军，并未负有处理撤治问题的职责。1919年他受命担任西北边筹使兼西北军边防司令之后，便将西北边防军带到了库伦，架空陈毅接手对外蒙的交涉。

　　尽管外交部代总长陈籙主张：「在我正应一意怀柔，使中蒙关系日益亲密。若轻堕已成之局，不惟阻遏蒙人内向之诚，更恐别生误会，致来外力干涉。因之数年之功，败于一旦。」但长期以来，以武力解决外蒙事件的主张在北洋政府中占据了上风。徐树铮认为，「撤治用四字，而用恩用威……蒙性多猜，威则不易近，故必先恩以结之。恐其久而易视也，然后威以折之，蒙无实力，必悚而就范，再待以恩，以结其心，则不思勾结外援，乃永无反侧矣。」

　　库伦政府之所以独立，是因为他们认为清廷的政策损害了自己的利益。寻求撤治，也是王公集团希望取回特权。然而徐树铮在没有请示任何人的情况之下否定三方草拟的条例，并提出自己拟定的八项对蒙新条款，强化了直接管理外蒙的倾向。蒙古王公与喇嘛大为震惊，遂联合抵制。但徐树铮挟持蒙古内阁总理大臣巴德玛·多尔济(Badamdorj)、软禁哲布尊丹巴，并威胁「宽限一日，夜晚定须解决，否则拿解者不止一佛」，库伦政府只得同意，于1919年11月17日，递交了要求取消「自治」的呈文。北京政府在库伦设立中华民国西北筹边使公署，由徐树铮部在外蒙古驻防，并派兵收复唐努乌梁海。

　　至此，撤治问题在武力胁迫下得以解决，中国舆论界对此一片赞颂之声，《大公报》称之为「历史未有之盛事」。孙中山发电报庆贺「徐(树铮)收回蒙古，功实过于傅介子、陈汤，公论自不可没!」然而，外蒙人心自此丧失殆尽，诚如李毓澍所言：「径以兵力胁迫，自愿撤治突变为强迫撤治，不仅摧残蒙人向华之心，使外蒙撤治的意义亦全然消失。」

　　苏联趁火打劫

　　尽管徐树铮认识到「空言统摄，难期久远，一切要政，不及时措施，终恐此地非我所有，有之亦不如其无」，但他很快就回到北京，投身军阀间的混战，而僧侣集团与蒙古王公又重新团结。库伦对中国的厌恶超过了对苏俄与白军的恐惧，向后两方势力求援，哲布尊丹巴甚至写信给日本天皇，希望日本协助蒙古恢复独立。

　　1921年2月，应哲布尊丹巴邀请，谢苗诺夫的旧部恩琴(Sternberg)率800人亚洲骑兵师进入蒙古。在日本支持下，他很快击败褚其祥、高在田率领的中国军队，进军库伦，扶持哲布尊丹巴复位，重建大蒙古国。

　　恩琴性格暴虐，有疯狂男爵之称，在统治外蒙期间以高压手段镇压反对者。这本是民国政府再次收复外蒙的机会，然而直奉两系陷于内斗，张作霖虽为蒙疆经略使却志在关内，并未出兵。

　　反倒是苏联行动迅速。按照蒙古总理乔巴山(Choibalsan)在《蒙古革命史》中的说法，「年轻的苏维埃共和国虽然处在内战、破坏和饥馑的困难时期，却向受难的蒙古人民伸出了兄弟般的援助之手。」

　　在民国政府的反对声中，苏联以追剿白军之名，于1921年6月出兵外蒙，相继占领库伦、恰克图、阿尔泰、科布多和乌里雅苏台等地。在取得军事胜利后，苏联7月12日帮助建立蒙古人民革命政府，实行君主立宪制，尊哲布尊丹巴为大汗，并声称不再承认中国的宗主权。11月5日，苏蒙双方签订《俄蒙修好条约》。1924年6月，哲布尊丹巴圆寂后，乔巴山废除君主立宪制，改国号为蒙古人民共和国。11月第一届大呼拉尔会议在库伦召开，确立亲苏俄为不可更改的国策，允许苏俄驻军，制定仿苏宪法，以1911年为独立纪元，改库伦为乌兰巴托。

　　在乔巴山的支持下，苏联开始操控外蒙古的一切。1937年，在苏联专家的指导和3万苏联红军的监督下，外蒙古开始肃反运动。波及各个阶层，高级官员和普通牧民都不能幸免，反对独立的人士几乎被清洗殆尽，外蒙古开始全面苏联化，实质上成为苏联的卫星国。

　　当时，中国忙于抗日战争，大半个中国陷入水深火热，无力与苏联周旋，外蒙古成为被「遗忘」的土地。1941年，苏联和日本签订《苏日中立条约》，苏联承认「满洲国」，日本承认「蒙古国」，两块中国领土成为苏日友好的交换条件。

　　1945年抗日战争接近尾声，斯大林(Joseph Stalin)在雅尔塔会议上坚持把「维持外蒙古现状」作为苏联对日作战条件，即中国正式承认外蒙古独立。由于不相信中国能战胜日本，更是为了减轻本国损失，美国总统罗斯福(Franklin Delano Roosevelt)和英国首相丘吉尔(Winston Churchill)同意斯大林的要求。苏美英三国秘密签订牺牲中国主权的《雅尔塔协定》，以换取苏联尽快对日宣战。

　　1941年4月13日，苏联与日本在莫斯科签订苏日中立条约，对正进行艰难抗战的中国造成极大伤害，中国宣布该条约对中国无效。图为日本外相松冈洋右在条约上签字。

　　这年6月，中国政府被单方面通知了《雅尔塔协定》的内容，蒋介石认为，如果苏联出兵东北，中国可以给苏联提供东北铁路和港口的使用权，但外蒙古问题还需再议。

　　中国政府做了最大程度的外交斡旋与抵制，从1945年6月30日至7月12日，中苏双方共进行了6次谈判。会谈内容主要有四项，分别是旅顺问题、大连问题、中东铁路和南满铁路问题、以及外蒙古问题。

　　在与中国外交部长宋子文的商谈中，斯大林态度强硬地宣布「中国除承认外蒙独立外别无选择」，因为「假如有军事力量从外蒙古向苏联进攻，切断西伯利亚铁路，苏联就会遭受沉重打击」，所以，斯大林说「苏联必须保卫外蒙古」。他并声称「不讨论外蒙古独立宣言，也就用不着讨论中苏同盟条约」。

　　蒋介石明白事情重大，派其子蒋经国与斯大林磋商。然而蒋经国面对的是库伦曾经历过的场景，斯大林说：「你要知道，今天不是我求你，而是你来求我帮忙。」商谈无果而终，苏联驻华大使彼得罗夫也劝蒋经国妥协：「外蒙古实际上已经独立了，中国政府只是需要承认既成事实。如果中国坚持不承认外蒙古的独立地位，我们就没办法谈下去了。」

　　蒋介石最后向美国求助，美国抵制了苏联明显过分的要求，斯大林也向美国总统杜鲁门(Harry S. Truman)表示「回到莫斯科后，立即与宋子文达成友好协议」。但是在8月8日再次开始的会谈中，苏联完全打破了对美国的承诺，未做任何实质性让步，不允许中国在承认外蒙古独立的同时提出边界划分问题。

　　经过一番考量，蒋介石决定妥协，他提出三个要求，第一，保证东北领土主权完整，中苏共同使用旅顺和大连两个港口，期限20年，港口和铁路的所有权归中国所有。第二，阿尔泰山脉为新疆一部分。第三，苏联只能援助国民党，不能援助共产党。同时要求外蒙古独立需经过「全民公决」。

　　1945年8月14日，在日本宣布无条件投降的前一天，中苏签署《中苏友好同盟条约》，宣布：「兹因外蒙古人民一再表示其独立之愿望，中国政府声明，于日本战败后，如外蒙古公民投票证实此愿望，中国政府当承认外蒙古之独立，即以其现在之边界为边界。」

　　10月20日，外蒙古如约举行公民投票，蒋介石派内政部次长雷法章前往「观察」，并特意叮嘱道：「只是观察，不得干预，也不要发表任何言论。」雷法章观察到的投票情况是「此项公民投票据称为外蒙古人民重向世界表示独立愿望之行动，实则在政府人员监督下，以公开之签名方式表示赞成独立与否，人民实难表示自由之意志」。外蒙古方面宣布参加投票的有487,409名公民，一致赞成外蒙古独立。1946年1月5日，国民政府正式承认外蒙古独立，这片辽阔的土地沦为异国。

　　中华人民共和国与蒙古建交。退败台湾的蒋介石以斯大林苏联没有遵守「不援助共产党」等为由宣布废除《中苏友好同盟条约》，拒绝承认外蒙古独立，将外蒙古重新「纳入」中华民国秋海棠地图，此举仅具象征意义。1953年，在国民党七大上，蒋介石曾就承认外蒙独立做出沉痛检讨：「这是我的责任，亦是我的罪愆。」

　　就连在国共内战中获胜的中共也在与斯大林的交锋中失败。1949年12月，毛泽东出访苏联，次年2月中苏两国签订《中苏友好同盟互助条约》，中共以正式承认蒙古独立换取了斯大林在中国长春铁路、旅顺口和大连等问题上的让步。

　　1955年，蒙古申请加入联合国，蒋介石不顾美国总统艾森豪威尔威尔(Dwight D. Eisenhower)两次致信告诫，投票否决。蒙古入联是在1961年，这一年，在与大陆争夺联合国合法席位的形势下，蒋介石妥协了，没有参加大会投票。1961年10月27日，联合国大会通过决议，接纳蒙古加入联合国。中国彻底失去了外蒙古。

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