渊源
中国古代中央最高政府机构之一。它和汉代尚书有渊源关系。汉武帝时进一步强化君权﹐以主管文书的中书令、四尚书掌握机密要政,太史公司马迁为首任中书令,领尚书评议计书,中书令执掌封事。为便于出入后宫,用宦者担任,称为中尚书,简称中书,又因有谒者之职,故名中书谒者令。中书长官有令﹑仆射。宣帝末弘恭为中书令,石显为仆射;元帝时石显为中书令,牢梁为仆射,均专权用事,为朝臣所恶。成帝时增尚书为五,废除由宦者担任中书之制,此后至东汉末,改以士人为尚书。尚书台独掌枢要,地位日益崇重。但专制主义的封建统治者总要防止臣下的权力过大,以免威胁到自身。
魏晋
中书省的组织,历代均有变化。自魏晋至隋初,以监、令各一人为其长官。后隋又废监,置令两人。唐承隋制,中书令曾改称为右相、内史令、紫微令等,均不久即复旧称。监、令之下,有中书侍郎(魏晋时也有单称郎或通事郎的;晋宋以后,概称侍郎),为中书监、令之副,它与监、令的职责都是答复皇帝的咨询,负责起草诏敕及阅读臣下的表章。自晋至隋初,侍郎员额四人,后改为二人,唐因之。侍郎之下,有中书舍人,初称中书通事舍人,后去通事之名。中书舍人初掌呈进章奏,后掌撰作诏诰及受皇帝委任出使,宣旨劳问,受纳诉讼。其员额历代不同,唐时置六人。中书舍人之下,复有通事舍人(一度改称通事谒者)若干人,掌朝见引纳,殿庭通奏。此外,又有右补阙、右拾遗,掌谏诤,唐代所置;起居舍人,掌修起居注,隋代所置。
中书省最重要的职权是撰作诏令文书。魏晋之初,监、令、侍郎多亲自起草,如曹魏时刘放为中书监,善为书檄,三祖(魏武、魏文、魏明)诏命多出自刘放。西晋张华为中书令,当时诏诰皆张华草定。其后,担任监、令的高门士族,崇尚清谈,厌亲细务,起草诏诰文书,多委之于舍人,于是机要之权逐渐下移。南朝时,草拟诏诰成为中书舍人的专职,其时皇帝为了便于驱使,多以低级士族或寒人充任舍人,“入直阁内,出宣诏命,凡有陈奏,皆舍人持入”,这样,他们就有机会参预决策。南齐永明(483~493)中,中书通事舍人权倾天下。梁武帝信任周舍、朱异,两人先后任中书舍人,专掌机密,虽官位多次升转,但不离舍人之职。陈时,“国之政事并由中书省。省有中书舍人五人”,“分掌二十一局事,各当尚书诸曹,并为上司,总国内机要,而尚书唯听受而已”,形成中书舍人专政的局面,监、令、侍郎反而成为虚位。这种情况在陈亡以后才有所改变。北朝的中书监、令仍然掌握诏命起草权,如北魏高允、高闾均以能文为中书监、令,诏令书檄,多出其手;北齐邢邵、魏收亦曾为中书监、令,亲作诏诰,与南朝由舍人起草诏诰的情况不同。
隋唐
中书省
中书省,置中书令二人,正三品(代宗升正二品),高宗龙朔元年(公元661年)改中书省为西台,中书令称右相。光宅元年(公元684年),改中书省为凤阁,中书令称内史。开元元年(公元713年)又改中书省为紫微省,中书令称紫微令。后复旧称。中书令为一省之首官,《新唐书·百官志》云:“中书令……掌佐天子执大政,而总判省事”。
又置侍郎二人,正四品(代宗升正二品),为中书令之副,参议朝廷大政,临轩册命,若四夷来朝,则受其表疏而奏之。又置中书舍人六人,正五品上,是中书省的骨干官员,掌侍进奏,参议表章、草拟诏旨制敕及玺书册命。因其所掌皆机务要政,故特规定四条禁令,即禁漏泄,禁稽缓,禁违失,禁忘误。他们可以就省内所讨论的军国大政及报上的奏状,发表自己的初步处理意见,并签上自己的名字,谓之“五花判事”。
省内的意见经中书令、侍郎汇集后,再交付中书舍人,然后根据皇帝的意旨草成制敕,这个专门负责执笔草诏的舍人称为“知制诰”,其余舍人也要分别在制敕上署名。在舍人中选择一个资格最老的,称为“阁老”,负责处理本省杂事。舍人六人分押尚书省六部,并辅佐宰相判案。
宰相的议事处政事堂就有一个门通往中书舍人办公厅,宰相常从这个门经过,找中书舍人咨询政事。据《旧唐书·常衮传》载,代宗大历时,常衮为相,才把这个门堵死,“以示尊大,不相往来”。肃宗时,常以他官知中书舍人事,《新唐书·百官志》说当时因“兵兴,急于权便,政去台阁,决遣颛出宰相,自是舍人不复押六曹之奏。”直至武宗会昌末年,宰相李德裕再建议:“台阁常务,州县奏请,复以舍人平处可否。”但这一制度在当时似乎未认真执行过。
唐代的中书舍人都是文人士子企慕的清要之职,所谓“文士之极任,朝廷之盛选”,是跃居台省长贰以至入相的一块重要跳板。
此外,中书省的属官还有起居舍人2人,从六品上,《新唐书·百官志》云:“掌修记言之史,录制诰德音,如记事之制,季终以授国史”。通事舍人16人,从六品上,掌朝见引纳,殿廷通奏,凡近臣入侍,文武就列,通事舍人则导其进退,而赞其拜起、出入诸礼节。四方蛮夷纳贡,也由通事舍人接受呈进。军士出征,则受命劳遣,并每月慰问将士家属。又有主书4人,从七品上。主事4人,从八品下。右散骑常侍2人,从三品,右谏议大夫4人,正五品上,掌供奉讽谏,大事廷议,小则上封事。
宋代
宋代虽设尚书、门下、中书三省,而中书省之权特重。《宋史·职官志》说:“宰相不专任三省长官,尚书、门下并列于外,又别置中书禁中,是为政事堂。与枢密院对掌大政。”宋代中书省之职是“掌进拟庶务,宣奉命令、行台谏章疏,群臣奏请兴创改革及任命省、台、寺、监、侍从、知州军、通判等官员。”中书省掌握行政大权,它与掌管军事大权的枢密院,合称“二府”。
北宋前期﹐中书省仅存空名﹐与门下省并列于皇城外两庑﹐所掌只是册文﹑覆奏﹑考帐等例行公事。宰相办公处称中书门下﹐简称中书(习称政事堂)﹐置于皇城之内﹐不再设于中书省。中书令不真拜。中书舍人亦为寄禄官﹐不起草诏命﹐而另设舍人院﹐置知制诰或直舍人院以掌外制。元丰官制改革﹐将中书门下职权分属三省﹐恢复”中书取旨﹑门下覆奏﹑尚书施行”的唐制﹐并任命实职省官。同时废舍人院﹐建为中书后省。中书令仍虚位﹐而以右仆射兼中书侍郎行中书令之职﹐与左仆射兼门下侍郎并为宰相﹔别置中书侍郎一人为副﹐与门下侍郎﹑尚书左﹑右丞并为执政。然因三省分权制影响行政决策效率﹐实行中改变为由宰﹑执事先共议于政事堂﹐奏准后以”三省同奉圣旨”行下。
南宋时﹐中书省与门下省合并为中书门下省﹐右仆射兼中书侍郎改称右丞相﹐中书侍郎改称参知政事。
辽金
辽以南面官治汉人﹐其南面朝官亦沿唐制有三省之名。中书省初称政事省﹐兴宗时改。其官见于记载者中书令﹑中书侍郎﹑中书舍人等﹐然未必皆有实职﹐大抵多用以招徕汉人或示荣宠。
金熙宗完颜亶官制改革﹐参用唐﹑宋之制建立三省﹐然中书令以尚书右丞相兼任﹐位在丞相下﹐亦不置实职之侍郎﹑舍人﹐掌诏敕者为翰林院﹐故中书省徒有虚名。完颜亮废中书﹑门下二省﹐仅存尚书省为最高政府机构。
元世祖忽必烈以前﹐大蒙古国以札鲁忽赤掌政务﹐大札鲁忽赤是最高行政官。此外﹐大汗的怯薛组织中有必阇赤(bi ike i﹐意为掌文书者)一职﹐掌写发诏令及其它宫廷文书事务﹐设有分掌畏兀儿文﹑汉文﹑波斯文等各种文书的必阇赤。随着蒙古统治地域的扩大﹐在中原和西域各地区颁布政令以及征收贡赋﹑任免官吏等事﹐都需要行用文书﹐必阇赤机构在行政事务中的作用日益重要﹔必阇赤长得以参预管理政务﹐成为次于大札鲁忽赤的辅相之臣。1231年﹐窝阔台南征驻跸云中(今山西大同)时﹐仿照中原官称﹐必阇赤长耶律楚材﹑黏合重山﹑镇海三人分别称中书令和中书左丞相﹑右丞相﹐同时将必阇赤机构称为中书省。但这只为适应统治中原汉地的需要而权宜使用中原官名﹐并未成为蒙古国的定制。
中统元年(1260)忽必烈即位后﹐始采用中原官制﹐设立中书省以总理全国政务﹐为最高行政机构。其设官沿袭金尚书省之制﹐长官中书令由皇太子兼任﹐未立皇太子时则缺。实际长官为右丞相﹑左丞相(元制尚右﹐故右在左上)﹐各一员﹐或仅置右丞相﹐总领省事﹐统率百司。平章政事四员﹐为丞相之副贰﹔右丞﹑左丞各一员﹐参知政事两员﹐为执政官﹔统称为宰执。又置参议中书省事四员﹐掌左司﹑右司文牍﹐参决军国重事。左司﹑右司﹐各置郎中﹑员外郎﹑都事等官。中书省领六部。中统元年初置左三部(吏﹑户﹑礼)﹑右三部(兵﹑刑﹑工)﹐至元元年(1264)分为吏礼﹑户﹑兵刑﹑工四部﹐七年始分立六部。在统一全国过程中﹐各地区相继分立行中书省﹐总隶于中书省﹔山东﹑山西﹑河北及内蒙古部分地区﹐则由中书省直辖﹐称为”腹里”﹐即内地的意思。至元七年至八年﹐二十四年至二十九年﹐至大二年(1309)至四年三次设立尚书省分理财赋﹐亦置丞相及平章﹑右丞﹑左丞﹑参政等宰执官。在这期间﹐行政权实际上归尚书省﹐各行中书省亦相应改为行尚书省。尚书省罢﹐权力复归中书省。
元朝中书省在远方还有一些派出机构(一种特殊的行政专署,一种政府机构)即各个行中书省(简称行省),后来代指其辖区,后来再简称即地方上的省(但中书省本身并不代指其直辖区“腹里”)。
注意:中书省的直辖区(“腹里”)不是中书省,正如行中书省本来只是中书省的派出机构而不是行政辖区。有的说元朝中书省有两个义项,一个是“腹里”行政区,是错误说法!
明初沿袭元制﹐置中书省(明朝中书省)总理全国政务﹐领辖六部﹐职权甚重。洪武十三年(1380)﹐明太祖朱元璋杀丞相胡惟庸﹐乘机废中书省﹐以六部分掌庶政﹐直接受命于皇帝﹐中央集权空前加强(见胡惟庸案),只留置中书舍人。清朝有中书科,但不具备中书省地位,仅具有监察职能。
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