彼得大帝是18世纪俄国颇有作为的沙皇。为使俄国迎头赶上当时欧洲的文明进步，他推动巨大的变革，使俄国快速进入现代世界强国行列。

　　1712年8月，彼得在给叶卡捷琳娜的信中写道：“因我不谙使用左手，故右手须同时执剑与笔。”沙皇用这句简练而形象的话评价了自己的活动。“剑”，在此处喻指他的各种军事活动，以及正规军和海军舰队的建设;而“笔”，象征着民政事务和立法工作。

　　在位期间，彼得以钢铁般的意志和极其宏大的魄力颁布了3000多条法令，其中许多法令由他亲手写下，几乎所有的法令都是由他授意而制定的。

　　亲自参与立法是彼得作为国务活动家的一个特点。他的后继者们，顶多只限于在官员们准备好的诏令上签字而已。彼得亲自起草诏令时可说殚精竭虑，一如他围攻要塞、指挥军舰的建造和下水一样。

　　例如1722年4月17日为使“任何人均不得违章”而颁布的一份诏令。彼得起草这份诏令共用了四天时间，4月14日他写出了第一稿，到4月17日最后定稿，先后六易其稿。第一稿共有三项内容，第三稿中增至五项，而在定稿中则有七项。沙皇认为这一诏令意义重大，要求所有的机关，其中包括枢密院，“应将此诏令置诸案头，藉以自鉴。”

　　学习欧洲各国立法经验，进口法律人才

　　彼得充分认识到“法”的重要性。他下令广泛搜集欧洲各国的法律、法令和规章制度，以便参照制定出俄国自己的法律、法令和规章制度。

　　1712年6月30日，彼得命令枢密院组织人力翻译“其他国家的各种法典”。同年，彼得下令在国外招聘“学者和精通法律的人士，以便在各院工作”。沙皇诏谕正在哥本哈根的伊万诺维奇·亚古任斯基将军“为每个院物色一个人”，同时命令应优先选聘年轻人，“以便他们能学俄语”。沙皇还委托他收集有关丹麦中央机关结构方面的资料：院、州的数目、编制，理由是彼得听说瑞典人也是仿效他们的。可是由于瑞典与俄国正处于交战状态，暂时没有可能用合法手段去研究瑞典的制度。沙皇于是命令驻丹麦大使多尔戈鲁基为此目的向瑞典派一名间谍，以便给他搞到一纸丹麦宫廷的护照。驻奥地利大使维谢洛夫斯基接受的一项任务是从“懂斯洛文尼亚语的人”当中挑选一些法学家。

　　但彼得同时也注意到立法是不能照搬照抄的。他提醒手下，不要盲目照搬瑞典的规章制度，告诫他们要把瑞典的规章制度中那些不妥之处，或不适合俄国国情之处斟酌处理。他还要求他们学习十七世纪一位著名法学家萨穆伊尔·普芬道夫的著作。

　　国家机关建设章程先行

　　1718年，彼得声称他要认真抓一下内政事务。要达到“走上正轨”这个目的，手段之一就是合理地建立国家机关。早在1712年初彼得就在这方面采取过一些初步的实际措施，颁布了建立商务院的诏令，以便改善贸易状况。著名数学家和哲学家莱布尼茨向沙皇提示“经验充分说明，只有通过建立各种工作效能良好的‘院’，才能使国家走向繁荣，因为正像钟表里的一个齿轮带动另一个齿轮一样，在国家这部大机器里，一个‘院’也应该推动另一个‘院’前进，如果一切机件都配合得准确、协调，那么，生活的指针就一定会给国家指出幸福的时刻。”

　　在彼得的领导下，各院都有自己的章程，对有关的权利与义务作了规定。矿务院和工厂管理院的章程内还为企业主规定了专利权，因而促进了大生产的发展。

　　在各种章程中，《总章程》最不同一般。它规定了所有中央机关的工作人员(包括从院长到烧炉工和坐在过道里、“一听到铃声”就应声而起听候吩咐的仆人)的权利和义务。

　　至于彼得对《总章程》的重视，从一份经由他仔细校订过的材料可以看出。他亲自推敲文句，补充内容，增加新的条款。

　　法制强军

　　早在1715年，彼得就开始制订陆海军条令。1716年《陆军条令》就已制订完毕。这项工作中断两年之后于1718年恢复，进行海军条令的制定。彼得曾为之写下备忘录，注明应委派何人去搜集外国军事条令的条款。当年4月4日他颁布了一项诏令，指出应以英国规章为基础，再增补一些法国、丹麦、瑞典和荷兰规章中的相应条款。彼得起草的《海军条令》纲要草稿迄今完好保存。1720年1月这部条令制订完毕。

　　《海军条令》制订完毕后，彼得就拟出制订《海军部章程》的大纲，他为此向承包工程和为海军部采办装备的机关调用有关劳动报酬等方面的资料。1721年1月至2月，他整个白天都出席枢密院会议，讨论《海军条令》和《海军部章程》。

　　在彼得的各种努力下，部队“走上正轨”，其结果有目共睹——俄军击溃了欧洲最精锐的军队之一。

　　借助法令改革教会

　　彼得认为俄国正教会是一股落后的、反动的势力。为此，他进行了宗教改革，打击反动僧侣势力，限制或没收教会财产，改组宗教管理机构，废除了大教长的职衔，使教会从属于世俗政权。其中，《宗教事务管理条例》的制定起了重要作用。

　　彼得把宗教事务管理局局长的位置，留给年迈的总主教斯特凡·雅沃尔斯基，他已不大管事。再说上任一年以后他就去世了。这个局事实上的领导人是沙皇宗教改革的左右手费奥凡·普罗科波维奇。普罗科波维奇制订了宗教事务管理局的规程——《宗教事务管理条例》，他还参加起草了一些有关改革宗教和寺院事务的最重要的诏令。

　　《宗教事务管理条例》把宗教事务管理局的成员与其他世俗机构的官吏同等看待。他们和所有官吏一样，宣誓效忠皇帝，无条件地执行皇帝的全部圣谕。主教不得以任何理由干预世俗事务和仪式。因此，教会就完全从属于世俗的政权了，为了“国家的利益”，向神甫忏悔的内容保密的一贯作法已形同虚设。

　　据说，沙皇有一次出席主教会议，发现他们想立一位大主教，于是彼得从口袋里掏出一份《宗教事务管理条例》，说道：“你们想立一名大主教，这就是。”他用另一只手拔出一柄短剑，往桌子上一插，对那些心怀不满的人补充说，“这把上等宝剑送给异想天开者的大主教!”

　　立法终结按照门第升擢的旧规

　　1722年彼得颁布了“官秩表”法令，取消了国家机构中按照门第升擢的旧规，代之量才施用、论历取仕的新制度。

　　在彼得即位以前，官位的高低一律以门第和出身为标准。只有贵族的后裔才有希望加官晋爵。这实际形成官位世袭。能破这种陋习之例的一般平民，可说是凤毛麟角。

　　《品级表》将官阶分成十四个等级，根据官员的才干、学识和勤奋，按级予以提拔。《品级表》所规定的晋升制度，保证了非贵族出身的人也能迅速获得擢升。此外，它还为出身“寒微”的人跻身于贵族行列提供了可能性。凡获得陆军或海军一等军官官位者，均可成为世袭贵族;至于文官，从八级起便都是世袭贵族，从而结束了门第贵族独霸的局面。

　　独出心裁的惩罚措施规定

　　在规定惩罚措施方面，彼得可说独出心裁。惩罚措施的范围包括小笔罚款到没收全部财产，从残酷折磨肉体、流放做苦役，直到处死。教徒在祈祷时交头接耳者不准离开教堂，同时每人罚款一个卢布。贩卖俄式长袍和长筒靴子的人，也像贩卖俄式皮鞋的鞋掌和铁钉者一样，被罚做苦役。大麻纤维检验员，如果把腐烂的次品和石块掺在麻捆里，处以死刑。各院的官员旷职一天者扣发全月薪水，每天早退一小时，扣发一周的薪水。对上班时聊天，办事拖拉等也规定了惩罚措施。彼得估计到有的官员无力交付罚款，那么，该人应在船上做苦役作为抵偿。

　　惩罚的手段和性质取决于犯过失者的社会地位。彼得制订的《陆军条令》为“军官”规定的是让他们丢面子的惩罚措施，如剥夺军衔、扣发薪水、褫夺公权，而对其他人则规定“一般性体罚”和“酷刑”即杖笞、鞭打、上铁镣、打烙印、服苦役以及断臂、断指、割耳之类的戕害肢体的惩罚。许多诏令规定对开小差的新兵、龙骑兵、陆海军士兵处以死刑。凡有隐匿逃兵者，则剥夺其军衔，没收其财产。地主收留逃亡农民者要交现金罚款，而逃亡农民要受体罚。

　　督促官员们尽职尽责，让各阶层居民——农民、市民、僧侣和贵族执行政府的各种法令，都靠惩戒措施来推动。看来，作为立法者的彼得，受两种对立的情绪左右：一种是教导和训诲，另一种是惩罚和威胁。伟大的诗人普希金认为，彼得一世在某些场合表现出智慧过人、贤德英明而且慈悲为怀，但有时则又表现出残酷暴戾刚愎自用，这是有道理的。诗人说过，彼得的某些诏令“看来，是用鞭子写成的”。

　　彼得的作为，为俄国紧跟世界先进潮流的发展奠定了基础。虽然他制订的政策有许多在当时遭到了强烈的反对，但是这些政策带来了长期的影响。彼得说：“我不能亲手建成和看到一个强大的俄国，但我的继承者一定会沿着这条道路走下去，直到目标的实现。”

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