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汉武帝驾崩，汉昭帝继位后，大将军霍光对着丞相车千秋说了这样一句话：“始与君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下。”霍光这个“大将军”是个什么官职，竟可以抢了丞相“治内”的权力?这一切都要从汉武帝时形成的中外朝说起。
中外朝，是指皇帝的下属分成了两个系统：一个是原来的大臣们组成的“外朝”，另一个则是由大将军、尚书等官职组成的“中朝”。外朝只处理一般的政务，而中朝则是直受皇帝旨意，决策军政大事，拥有实权。中外朝的形成，其实是皇权与相权相矛盾的产物，亦可以说是为了加强中央集权的一种新的制度。
中外朝产生的原因
《汉书·百官公卿表》有言：相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。丞相的权力是非常大的，其身为百官之首，身份仅次于至高无上的皇帝。自诞生起，相权与皇权的矛盾就时常发生，就算是后世明太祖朱元璋将丞相废除，也蹦出了个“有相权无相名”的内阁来压制皇权。
除了少数几个独揽大权的皇帝外，大部分君主都在一定的程度上受制于丞相。汉文帝时，申屠嘉为宰相，宠臣太中大夫邓通因为“居上旁，有怠慢之礼”而让申屠嘉不满，于是“嘉为檄召通诣丞相府”，还说邓通如果不来，就砍了他的头。邓通十分恐惧，直到汉文帝亲自出面，向申屠嘉求情才得免死。到景帝时，窦太后想封皇后的哥哥王信为候，景帝与丞相周亚夫商量，被亚夫以“高帝约：非刘氏不得王，非有功不得侯”而拒绝，景帝只能“默然而沮”。而汉武帝继位之初，丞相对他的压制尤令武帝不满。
丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：“君除吏尽未?吾亦欲除吏。”尝请考工地益宅，上怒曰：“遂取武库!”——《汉书·窦田灌韩传》
“你要任用的人任用完了没有?我也想委任几个官!(君除吏尽未?吾亦欲除吏。)”“你何不也把我的武库一起取走?(遂取武库)”
从这里我们可以看出，汉武帝实属到了忍无可忍的地步。身为君主，却被自己的臣子所左右，这是不能忍的。商鞅曾说过：“权者，君之所独制也”。武帝要集权，要独制，就必须对现有的官制做出改变。
值得一提的是，中外朝并不是汉武帝一朝的产物，早在先秦时期便有过该方面的记载。《国语》中公父文伯的母亲说：“天子及诸侯合民事于外朝，合神事于内朝”，此时的内朝主管祭祀。再有《礼记·文王世子》对国君召见族人时，族人站位排序的记载：“内朝，则东面北上;臣有贵者，以齿。其在外朝，则以官，司士为之。其在宗庙之中，则如外朝之位。宗人授事，以爵以官。”在内朝时，即便是官职高的人，也得按年龄辈行排列;外朝才看官职爵位高低。这一遗迹，或说明先秦之内朝，为天子近幸之人所组成。由此延伸，我们或可猜测后世的情形：内朝由君主所执掌，外朝由丞相所率领。
文帝时，为了改变即位之初大臣专制的现象，启用了大量的新人，“今方正之士皆在朝廷矣，又选其贤者使为常侍诸吏”，常侍等职即为后面中朝的重要官职，内朝之官的选拔，乃是由皇帝为其加上某种官职而决定的。
到了武帝时期，“大一统”的思想占据主导地位，为了将绝对的权威集中于皇帝身上，以丞相为首的外朝势力必须削弱。
中外朝的形成过程
中外朝的现象是逐渐形成的，后世多数人认为，其真正产生的时间点，是在卫青被武帝封为“大将军”时。那一年，武帝举数十万大军命卫青痛击匈奴右贤王，卫青不辱使命，打得匈奴右贤王仅率百余精兵逃窜而去，俘虏男女部众一万五千余人，牲畜近百万头。在班师回朝的路上，才至边塞，武帝便使“使者持大将军印，即军中拜卫青为大将军”。通典记载其“位在公上”，此后，大将军便居于丞相之上，身世更为显赫。
此时的大将军更像是一种爵位。除了大将军，还有一种值得注意的官职，即尚书。早在秦代，便有尚书令，职掌文书及群臣奏章。《唐六典·三师三公尚书都省》道：“秦变周法，天下之事皆决丞相府，置尚书于禁中，有令、丞，掌通章奏而已。”秦代的尚书令，更像是一个丞相与皇帝之间传话的官职，天下大事，还是决策于丞相。汉代，在武帝时，开始对尚书“稍以委任”，等到东汉光武帝，天下事便皆决于尚书。
虽说尚书是在后世成为处理政事的中枢，但其性质上的变化，还是源于武帝时。
除了对尚书稍委以任，武帝还通过“加官”的方式让一些宾客参与到政治谋划之中，这些人被加之官往往都是侍中、常侍等侍奉皇帝的官职。(注：加官，意为在现有的官职上，另外兼受某职。)成为了皇帝的近臣后，这些本来为侍从的官职便可以成为皇帝的“顾问”，以令一种方式参与政治。
侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官，所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。——《汉书·百官公卿表》
这些被加官的人，凭借其侍奉皇帝的职位，可以出入宫禁，成为天子心腹，被任之以国事，从而夺取丞相的权力。就比如公孙弘为丞相时，汉书评价“汉常以列侯为丞相，唯弘无爵”，石庆任丞相时“在位九年，无能有所匡言”，甚至还有人“不受印绶，顿首涕泣”。
汉武帝的中外朝是有作用的，我们来看一组数据：从汉朝建立之初到武帝继位时，朝廷的宰相有萧何、曹参、王陵、陈平、周勃、审食其、灌婴、张苍、申屠嘉、陶青、周亚夫、刘舍、卫绾共十三人，这其中五人平安死于任内，另外八人则卸任后安度余生，十三人无一遇难。到武帝统治的几十年，共十二任宰相(除卫绾外)，这这十二人中，仅七人平安无事，有五人或因罪自杀、下狱处死。
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