杨坚建立隋朝后,按照内史崔仲方的建议,废除北周实行的仿照《周礼》的六官官制,建立以尚书、门下、内史三省以及尚书省六部为核心的朝政机构。
正如《隋书·百官志》所说:“高祖既受命,改周之六官,其所制名,多依前代之法。置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍等省,御史、都水等台。……朝之众务,总归于台阁。”隋代朝官制度的最大特点,是集东汉以来朝官制度发展变化之大成,并使其规范化和固定化。
尚书省
尚书作为官职,始设于秦代,但仅是少府属官。西汉武帝时,开始提高尚书的权力,赋予其决策的职能。到东汉光武帝时,尚书增加为六曹,并称为尚书台,成为实际上的国家政务中枢机构,“选举诛赏,一由尚书,尚书见任,重于三公”。到三国两晋时期,尚书台从少府中独立出来,称为“尚书省”,正式成为总理全国政务的最高机构,结构也逐渐复杂。但直到南北朝末年的北齐和陈时,尚书省的下层机构与官吏配置,仍未稳定和规范,如陈朝的尚书省设置尚书五员,郎官二十一员。而北齐尚书省设置尚书六员,但下辖二十八曹,其中的都官尚书则统辖都官、二千石、比部、水部、膳部五曹。其设官数量不等,管辖职权和范围也不同,差异甚大。
隋代的尚书省地位很高,管理全国政务。《隋书·百官志》说:“尚书省,事无不总”。这句话说明了尚书省在中央最高行政机构中权力之大,地位之尊。当然,这并不是说尚书省包揽一切。尚书省的总官署名叫尚书都省,置尚书令、左右仆射各1人,总领吏部、礼部、兵部、都官(开皇三年改刑部)、度支(开皇三年改民部)、工部等六部。六部长官是尚书,与尚书令、左右仆射合称“八座”。吏部掌文官选授考课,吏部尚书绞吏部侍郎2人,主爵侍郎1人,司勋侍郎2人,考功侍郎1人。礼部掌学校、礼乐。礼部尚书统礼部。祠部侍郎各1人,主客,膳部侍郎各2人。兵部掌军籍舆马,兵部尚书统兵部,职方侍郎各2人,驾部,库部侍郎各1人。都官掌刑政司法,都官尚书统都官侍郎2人,刑部,比部侍郎1人,司门侍郎2人。度支掌财税出纳,度支尚书统领度支。户部侍郎各2人,金部、仓部侍郎各1人。工部掌工程建造,工部尚书统工部。屯田侍郎各2人,虞部、水部侍郎各1人。六部共24曹36侍郎,分司曹务,直宿禁省。尚书省的长官为尚书令,实际上一般不授人,隋代只有炀帝时的杨素因为有翊戴之功,又平定了汉王谅,方进位尚书令。但是炀帝对他“外表殊礼,内情甚薄”。他有病,炀帝虽然频频遣名医赐药,“然密问医者,恒恐不死”。所以隋代尚书省长官实际上是左右仆射(从二品)。其中左仆射判吏部,礼部,兵部,兼掌纠弹;右仆射判都官,度支,工部,兼知财政用度。仆射的属官有左右丞各1人,都事8人。炀帝时把都事拨到六部去了,另增设左右司郎各一人来代替,他们就是唐代左右司郎中的前身。隋代尚书是一个机构完整的中枢政务部门,与前代大不相同。“侍郎”掌一“司”之事,与后代的“侍郎”不同。
中书省
中书也为汉武帝时所设置,以宦官担任,在内廷帮助皇帝传达诏令。曹魏时正式设立中书省,其“掌赞诏令,记会时事,典作文书”,成为独立的为皇帝起草诏令的机构。历两晋南北朝,“国之政事,并为中书省……总国内机要,而尚书唯听受而已”。形成了中书决策,尚书执行的格局。但南北朝后期的北齐、北周的中书省兼职太多,如修国史、管理宫廷伎乐、判理刑狱等,不利于决策的专门化。门下省来源于秦代的皇帝侍从官,汉代作为外朝官吏的加官,还未形成官署机构。到曹魏时始称为“侍中省”和“散骑省”,到南北朝时期,才开始称为“门下省”。门下省由掌管对皇帝诏令的传达,逐渐拥有对诏奏的封还与驳正之权,开始形成与尚书、中书两省对朝政决策权力鼎足而三分的态势。由于门下省从汉代皇帝侍从官演变而来,所以到南北朝末期,仍然负有侍奉皇帝生活起居,如饮食、医药、车马等事务,其宫官性质十分浓重。如北齐的门下省,下辖有尚食、尚药、主衣、斋帅、殿中诸局,这些完全是侍奉皇帝的机构。到南北朝末期,尚书、中书、门下三省的机构及其在朝廷决策行政系统中的职权地位,虽已基本定型,但其职权的专业化及机构的规范化过程,则还未最后完成。隋文帝正是在这一历史演变的基础上,进一步对三省制度进行调整使其规范化。
门下省
在隋初是侍奉谏议机关,掌审查政令及封驳诸事。其长官有纳言二人(正三品),它本是侍奉内廷,以备皇帝之顾问。《隋书·柳机传》载,柳机在文帝开皇年间为纳言,“当近侍,无所损益,又好饮酒,不亲细务”。所以不久就出为华州刺史。次官有给事黄门侍郎4人,负责纠正奏章得失。《隋书·柳雄亮传》载,雄亮任给事黄门侍郎时,“尚书省凡有奏事,雄亮多所驳正,深为公卿所惮”。炀帝时去“给事”二字,另加置给事郎4人,这就是唐代给事中的前身。此外,还有录事、通事令史各6人。隋初还有散骑常侍,通直散骑常侍各4人、谏议大夫7人,都是谏官。炀帝说他生性不喜人谏,所以把谏官全部罢废了。隋初,门下省还掌皇帝衣食供奉等日常生活事务,统城门、尚食、尚药、符玺、御府、殿内等六局。城门局:设校尉2人,直长4人。尚食局:设典御2人,直长4人、食药4人。尚药局:置典御2人,侍御医、直长各4人,医师40人。符玺、御府、殿内局:置监各2人、直长各4人。
内史省
后来改为内书省,为中枢的制令机关,专司起草皇帝诏令。隋初置监、令各1人,后来废监,置令1人(正三品)。内书令,本称中书令,在汉代本是掌禁中书记的,所以称“中书”。汉武帝时,司马迁受腐刑出狱后就当过中书(谒者)令。魏晋以来,中书令掌出纳王命,南朝多以诸公兼之,至隋代才以专人任其职。炀帝时,内书令已不常置,往往以其次官内书侍郎行其职。内书省的属官还有舍人8人,掌起草制令;通事舍人16人,掌宣奏。不过,在隋代也偶有内书侍郎亲自草拟诏敕,如《隋书·薛道衡传》载:高祖时薛道衡任内书侍郎,“每至构文,必稳定空斋,蹋壁而卧,闻户外有人,便怒。”其劳心焦思若此,所以文帝赞扬他说:“薛道衡作文书,称我意。”
秘书省
这是掌握具体事务的官署,秘书省掌图书籍藏整理。这个官署一般比较清闲,长官为秘书监(正三品)1人,次官有秘书丞1人。属官有秘书郎4人、校书郎12人、正字4人、录事2人,领著作曹、太史曹。著作曹掌国史修撰,有著作郎2人,佐郎8人,校书郎、正字各2人。太史曹掌天文历法,置太史令、太史丞、司历各2人,监候四人。隋炀帝大业年间,又新置儒林郎10人,掌明经顾问,唯诏所使。文林郎21人,掌撰录文史,检讨旧事。
内侍省
是内廷的侍奉机关,隋初由宦官担任。置内侍(从四品上)2人为其省长。次官有内常侍2人。属官有内谒者监6人,内寺伯2人,内谒者12人,寺人6人,伺非8人,统领尚食、掖庭、宫闱、奚官、内仆、内府等六局。炀帝时改内侍省为长秋监,有长秋令、少令、丞等皆用士人,低级役使人员则用宦官。
以上是隋代中枢机构的“五省”,朝廷内外政务皆由其统辖,为中央最高执政机关。
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